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지방관리무역항 보안관리체계 재정립 연구 A Study on Restructuring the Security Management System for Locally Managed Trade Ports
보고서명

지방관리무역항 보안관리체계 재정립 연구

 보고서명(영문)

A Study on Restructuring the Security Management System for Locally Managed Trade Ports
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  • 1. 연구의 배경 및 목적
    ■ 「지방일괄이양법」 시행 이후 지방관리무역항 관리청은 지방자치단체로 변경되었으나, 항만보안업무는 지방해양수산청에서 수행하는 이원화 구조 발생
    - 「항만법」과 「국제선박항만보안법」 간 용어 불일치 및 항만시설소유자 개념 모호로 법적 책임 소재 불명확
    - 2024년 지방관리무역항 항만보안예산 대폭 삭감 등 현실적 문제 발생으로 적정 수행주체 규명 및 법제도 개선 시급
    ■ 이에 따라 지방관리무역항 항만보안업무의 적정 수행주체를 다양한 측면에서 규명하고, 법제도적 개선방안을 도출하는 것이 본 연구의 목적
    - 항만시설소유자 개념 및 보안책임 귀속 명확화, 법령 개정방안·재정지원 체계·협력 체계 제시 등을 통해 항만보안의 지속가능성 확보 기대

    2. 지방관리무역항 항만보안관련 법제도 현황 및 주요 이슈
    1) 「지방일괄이양법」 시행에 따른 지방관리무역항 이관 현황
    ■ 2021년 1월 1일 시행된 「지방일괄이양법」은 중앙행정기관의 기관위임사무를 지방자치단체의 자치사무로 일괄 이양하여 지방분권을 실질적으로 구현하고자 제정
    - 이 법률은 총 46개 법률에 해당되는 각 사무를 지방으로 이양하는 대규모 권한 이양을 규정하였으며, 해양수산 분야도 상당 범위가 포함
    - 항만사무의 지방이양은 2008년 지역발전정책 보고회에서 본격화되었으며 당시 주요 무역항을 제외한 항만의 관리·개발 기능을 지방으로 위임하되 인력과 예산을 함께 이관하는 방침이 결정됨
    ■ 2010년 지방위임을 거쳐 2021년 지방이양으로 완성되는 단계적 과정을 통해 지방관리무역항 17개소에 대한 항만시설 관리 권한이 이전됨
    - 「항만법」, 「선박입출항법」, 「공유수면법」, 「항만운송사업법」 등 관련 법률에 따라 항만개발사업 시행, 항만시설 사용허가, 항만운송사업 등록 등의 사무가 자치사무로 전환됨
    - 그러나 「국제선박항만보안법」은 46개 이양 대상 법률에 포함되지 않아 항만보안 관련 업무는 이양 대상에서 명시적으로 제외
    - 이는 2009년 지방분권촉진위원회 논의 당시 대다수 시·도가 ISPS Code, SOLAS 등 국제협약에 대한 전문지식과 경험 부족을 우려하여 반대 의견을 표명한 데 기인함
    - 결과적으로 지방관리무역항은 관리주체와 보안책임 주체가 분리되어 운영되는 이원화 구조가 형성, 이러한 구조는 2010년 위임 당시부터 2025년 현재까지 약 15년간 지속되고 있음
    2) 항만보안업무 관련 법제도 현황
    ■ 항만보안과 직접적 관련이 있는 「국제선박항만보안법」은 2007년 제정되어 IMO의 ISPS Code 이행을 위한 국내 법적 기반을 제공함
    - 위험도 기반 보안체계를 채택하여 보안등급을 1단계부터 3단계까지 구분하고 단계별로 차별화된 보안조치를 시행하도록 규정
    ■ 「보안업무규정 시행규칙」 제52조의2는 공항·항만 시설을 국가안전보장에 중요한 시설로 명시하고 있음
    - 이는 항만시설이 단순한 교통 인프라가 아니라 국가보안 차원에서 특별히 보호되어야 할 국가보안시설임을 의미
    ■ 법령 해석상 중요한 쟁점은 「국제선박항만보안법」 제2조 제8호가 항만시설소유자를 “항만시설의 소유자·관리자 또는 운영 위탁자”로 정의하고 있다는 점임
    - 문리해석상 지방자치단체가 항만시설의 “관리자”로서 항만시설소유자에 해당하는 것으로 해석될 여지가 있음
    - 그러나 이러한 해석에는 입법연혁상의 한계, 실효성 확보 수단의 부재, 현실과의 괴리, 국가보안사무의 특성 등 중요한 한계가 존재함
    - 특히 제50조 제1항은 지방자치단체에 대한 벌칙 적용을 제외하고 있어 실질적 이행을 담보할 수 없는 구조임
    ■ 법체계적으로 「항만법」 제104조는 권한 위임 대상으로 시·도지사를 명시하고 있으나, 「국제선박항만보안법」 제44조는 위임 대상으로 소속 기관의 장만 규정하여 지방자치단체를 포함하지 않음
    - 이는 항만보안업무가 국가 고유사무임을 보여주는 근거로 해석할 수 있음

    3) 관리주체와 보안책임 주체 이원화로 인한 문제점
    ■ 「국제선박항만보안법」 제2조 제8호의 문리해석상 지방자치단체가 “관리자”로서 항만시설소유자에 해당할 수 있으나, 입법연혁과 법체계를 고려할 때 이는 중대한 모순을 내포함
    - 특히 2024년 신설된 제33조의2는 지방자치단체가 불법 드론에 대해 탐지·퇴치 등 항만보안 조치를 할 수 있다고 규정, 제6조 제3항은 해양수산부장관이 보안등급을 항만시설소유자에게 통보하도록 함
    - 이러한 조항들은 지방자치단체의 보안업무 수행을 전제하고 있음
    ■ 그러나 실제로는 지자체가 보안업무에서 제한적으로 작동하고 있어 법령과 현실 간 괴리가 발생함
    - 제50조 제1항이 지방자치단체에 대한 벌칙 적용을 제외하고 있어, 법적 의무 이행을 강제할 실효성 있는 수단이 부재한 점도 법체계상 중대한 공백을 의미
    ■ 운영상으로는 예산 운영의 비효율성이 두드러짐
    - 지방자치단체가 항만시설 관리권을 갖고 있음에도 보안 관련 예산은 국가에서 편성·집행하고 있어 효율적 자원 배분에 어려움이 발생
    - A항의 사례를 보면 항만보안시설 확충 예산이 2023년 672,817천 원에서 2024년 278,141천 원으로 약 58.7% 감소
    ■ 전문성 측면에서도 지방자치단체는 청사 보안을 제외하고 국가안보 관련 보안업무를 수행한 경험이 거의 없음
    - 실제로 2008~2009년 지방분권촉진위원회 논의 시 대다수 시·도가 ISPS Code, SOLAS 등 국제협약에 대한 전문지식 부족을 이유로 반대함
    - 경상남도를 기준으로 볼 때 지방해양수산청의 선원해사안전과와 같은 보안 전문 조직체계가 존재하지 않으며, 지자체 담당자들은 국제협약에 대한 지식이 거의 없는 것이 현실
    - 보안업무를 지자체가 수행한다고 가정할지라도 이러한 문제들은 단기간 인력이나 예산 지원으로 해결될 수 없으며, 체계적 준비 없이 이관이 이루어질 경우 오히려 보안 공백이 발생할 우려가 있음

    3. 지방관리무역항 항만보안책임 이관 관련 실태조사
    1) 지방관리무역항 항만시설 보안 현황
    ■ 지방관리무역항 12개소를 대상으로 보안시설, 보안인력, 예산 현황을 조사한 결과 항만 규모별로 큰 편차가 확인됨
    - 보안시설의 경우 CCTV, 출입통제시스템, 보안울타리 등 기본 시설은 대부분 갖추고 있으나 상당수 장비가 노후화되어 있음
    - 특히 일부 항만은 설치 후 10년 이상 경과한 장비를 운영 중이며, 유지보수 예산 부족으로 정상적인 기능 수행이 어려운 상황임
    - 보안시설의 질적 수준도 항만별로 상이하여 통일적인 보안 수준 유지에 어려움이 있음
    ■ 보안 인력은 절대적으로 부족한 것으로 나타남
    - 제주항(141명)을 제외한 대부분의 항만은 8~25명 수준의 보안인력을 운영하고 있음
    - 이는 24시간 교대근무 체계를 고려할 때 최소 필요 인력에도 미치지 못하는 수준임
    - 보안인력의 대부분은 청원경찰로 구성되어 있으나, 항만보안관리관으로서의 전문교육이 부족함
    - ISPS Code 등 국제협약에 대한 이해도가 낮아 국제수준의 보안업무 수행에 한계가 있음
    ■ 보안료 징수액은 항만 운영비용 대비 극히 미미한 수준임
    - 대부분의 항만에서 연간 보안료 징수액은 수백만 원에 불과하며 이는 인력비와 시설유지비의 1%도 충당하지 못하는 금액임
    - 보안업무는 전적으로 지방청의 국가예산에 의존하고 있는 실정이며 지자체가 자립적으로 보안체계를 운영할 재정적 기반이 사실상 부재함
    ■ 이러한 실태조사 결과는 지방관리무역항에 대한 지자체의 자립적 보안체계가 아직 갖춰지지 못했음을 보여줌
    - 국제협약(ISPS Code) 수준의 보안을 일관되게 유지하기 위한 필수요건이 충분히 갖춰지지 않음
    - 시설의 노후화, 인력의 전문성 부족, 재정적 자립도 미흡 등 구조적 문제가 복합적으로 존재함
    - 단기간 내 이러한 문제를 해결하기는 현실적으로 어려운 상황임
    ■ 지방해양수산청은 현재의 이원화 구조가 예산 편성·집행의 비효율성, 책임소재 불명확, 업무 조정의 어려움 등을 야기한다고 지적
    - 항만보안업무는 국가 차원에서 통합 관리체계를 유지할 필요가 있으며 특히 ISPS Code 등 국제협약 이행과 전국적으로 통일된 보안 수준 유지를 위해서는 국가의 총괄 기능이 필수적이라고 강조
    ■ 지자체의 경우 항만보안업무 이관에 전반적으로 부정적인 입장
    - 2008~2009년 지방분권촉진위원회 검토 당시에도 다수 시·도가 반대했던 점을 고려하면, 지자체의 보안업무 수행 필요성과 의지는 매우 낮은 것으로 판단됨

    2) 지방자치단체 보안업무 수행 사례
    ■ 지자체의 보안업무 수행 가능성을 검토하기 위해 도시철도와 상수도 정수시설 보안사례를 분석함
    - 도시철도의 경우 「도시철도법」에 따라 지자체가 테러방지, 보안검색, CCTV 운영 등의 보안업무를 수행하고 있음
    - 상수도 정수시설은 「수도법」에 따라 지자체가 출입통제, 보안울타리, 감시체계 등을 운영하고 있음
    - 이는 지자체가 일정 수준의 물리적 보안업무를 수행할 수 있는 역량을 보유하고 있음을 보여줌
    ■ 다만, 도시철도·상수도 보안과 항만보안은 본질적으로 구분된다는 특징이 있어 신중한 접근이 필요
    - 도시철도와 상수도 보안은 국내법에 기반한 서비스 안전과 자산 방호라는 단일 차원의 보안업무임
    - 반면 항만보안은 국제협약 이행, 국경관리(CIQ), 대테러·대량살상무기 대응, 불법물자 유입 차단 등 국가적·국제적·복합적 기능이 결합된 보안체계임
    - 도시철도와 상수도는 해당 지역 주민의 안전과 서비스 제공이 주된 목적이나, 항만은 국가 전체의 안보와 직결됨
    - ISPS Code는 국제해사기구(IMO) 협약으로 체약국 정부의 이행 책임을 전제하며, 전국적으로 통일된 보안 수준 유지를 요구함
    ■ 도시철도와 상수도 사례는 지자체가 물리적 시설 보호를 수행할 수 있음을 보여주지만, 항만보안이 요구하는 국제협약 이행, 국가안보 기능, 전국 통일적 보안 수준 유지는 명백히 국가사무의 영역임
    - 지자체의 역량은 물리적 시설 관리 수준에 머물러 있으며, 국제협약 기반의 국가안보 업무를 수행하기에는 아직 전문성과 조직체계가 부족함
    - 특히 항만보안은 국가정보원, 관세청, 출입국관리 등 국가기관 간 긴밀한 협력체계가 필수적이며 보안등급 설정, 보안평가, 보안계획 승인 등 핵심 보안업무는 「보안업무규정 시행규칙」상 국가보안기관의 협의를 전제로 하고 있어 지자체 단독으로 수행하기 어려움

    4. 항만보안업무 수행 주체 명확화를 위한 검토
    1) 항만보안업무 수행주체 검토
    ■ 항만보안업무의 적정 수행주체를 법적 성격, 지방자치단체의 역량, 국제협약 이행 책임, 재정 안정성 등 다각적 관점에서 종합적으로 검토한 결과, 현 단계에서는 국가가 수행하는 것이 타당하다는 결론에 이름
    - 법적 성격 측면에서 항만보안업무는 「지방자치법」 제15조가 규정한 국가사무의 여러 요건에 부합함
    - 제1호(국가의 존립에 필요한 사무: 국가안보·국경관리), 제2호(전국적으로 통일적 처리를 할 필요가 있는 사무: ISPS Code 이행), 제4호(전국적 규모의 기간시설 사무: 항만), 제7호(고도의 기술이 필요한 사무: 국제협약 전문지식)에 해당함
    - 이는 원칙적으로 국가가 처리해야 하는 사무임을 의미함
    ■ 지방자치단체의 역량 측면에서 현 단계에서의 즉각적 수행은 어려운 상황임
    - 실태조사 결과 지방관리무역항의 보안시설은 항만 간 편차가 크고 일부는 노후화되어 있음
    - 보안인력 확보에 어려움이 있고 보안료 징수는 거의 이루어지지 않아 자립적 보안체계 운영이 쉽지 않은 상황임
    - 이해관계자 의견조사에서 지방자치단체는 ISPS Code 등 국제협약에 대한 이해도 제고 필요성, 전문조직 체계 구축의 어려움, 청원경찰의 역할 재정립 필요성 등을 언급하며 현 단계에서의 보안업무 이관에 신중한 입장을 보임
    - 특히 PFSO 자격요건을 충족하는 인력이 충분히 확보되지 않았으며, 지방자치단체는 항만보안 분야에서의 업무 경험 축적이 필요한 상황임
    ■ 국제협약 이행 책임 측면에서 항만보안 사무는 일관성 확보가 필요함
    - ISPS Code는 국가가 국제사회에 대해 직접 책임을 지는 의무이며, 외국 정부나 선사들은 국가 차원의 보안체계를 신뢰함
    - 보안업무가 지자체별로 분산 운영될 경우 지역별 재정 여건과 정책 우선순위 차이로 인해 항만 간 보안 수준 편차가 발생할 우려가 있음
    - 일부 항만의 보안 취약점이 국가 전체의 국제적 신뢰를 저하할 수 있음
    - 국제협약상 국가가 최종 책임을 지는 구조에서 실제 관리는 지자체가 하는 경우 법적 책임 소재가 불명확해지는 문제가 발생할 수 있음
    ■ 재정 안정성 측면에서 현행 국가 수행 체계에서도 예산 부족 문제가 존재하며, 지자체 이양 시 이 문제는 더욱 심각해질 것으로 예상됨
    - 현재 항만보안료 징수액은 연간 수백만 원에 불과해 실제 소요되는 인력비와 시설유지비의 1%도 충당하지 못하고 있음
    - 징수된 보안료는 국가에 귀속되어 국가예산에 편입되며, 국가는 이를 기반으로 보안업무를 수행하고 있으나 보안료만으로는 턱없이 부족하여 일반 국가예산으로 충당하고 있는 실정임
    - 업무를 지자체로 이양할 경우 재정 문제는 더욱 악화할 우려가 큼
    - 「지방일괄이양법」상 전환사업비는 2026년까지만 한시적으로 지원되며 2027년부터는 지자체가 자체 예산으로 편성해야 함
    - 지자체 입장에서는 보안 CCTV, 청원경찰 인건비, 보안장비, 보안울타리 등 항만보안에 소요되는 상당한 예산을 지속적으로 부담해야 하는데, 이는 지자체의 재정 여건상 큰 부담이 될 수밖에 없음
    - 실제로 이해관계자 의견조사에서 지자체들은 “충분한 예산 지원 없이는 보안업무 수행이 불가능하다”라는 입장을 명확히 하였으며, 이는 예산 확보가 이양의 전제조건임을 보여줌
    ■ 지방분권 정책과의 관계 측면에서도 신중한 접근이 필요함
    - 지방분권은 중요한 헌법적 가치이지만, 국가안보, 국제협약 이행, 국민의 생명과 재산 보호라는 근본적 가치와의 균형을 고려해야 함
    - 항만보안업무는 「지방자치법」 제15조가 명시한 국가사무의 여러 요건을 충족하며, 보충성의 원칙상 현 단계에서는 국가가 수행하는 것이 적절함

    2) 항만보안업무의 세부 업무별 수행주체 적정성
    ■ 항만보안업무는 그 법적 성격, 지자체의 현 역량 수준, 국제협약 이행 책임의 일관성, 예산 확보의 안정성 등을 고려할 때 국가가 수행하는 것이 타당함
    - 다만, 장기적으로는 지방자치단체의 전문역량이 충분히 배양되고 안정적 예산 지원 체계가 확립되며 국가의 감독·지원 시스템이 구축된다면, 시설·장비 관리 및 인력 운영 등 일부 업무에 대해 조건부 이양을 검토할 여지는 있음
    ■ 현행 이원화 구조로 인한 법적 불명확성과 업무 협조의 어려움을 해소하기 위해서는 법제도 개선이 필요함
    - 현재 관리청(지자체)과 보안업무 수행기관(지방청)의 분리로 인한 책임 소재 불명확성, 업무 협조 지연 등의 문제가 존재함
    - 이는 보안업무를 지자체로 이양함으로써 해결할 사안이 아니라 「국제선박항만보안법」 및 「항만법」 개정을 통해 국가 수행의 법적 근거를 명확히 하고, 지자체와의 협력 체계를 강화함으로써 해소해야 할 과제임
    ■ 「국제선박항만보안법」 개정을 통한 명확화가 필요함
    - 제2조 제8호를 개정하여 지방관리무역항의 경우 항만시설소유자를 해양수산부장관으로 명시하거나, 새로운 조항을 신설하여 지방관리무역항 보안업무의 국가 수행을 명문화해야 함
    - 또는 제23조(항만시설보안책임자) 제1항에서 “항만시설소유자(지방관리무역항의 경우에는 국가로 한다)”와 같이 개정하는 방안도 검토 가능함
    ■ 제45조를 개정하여 재정지원 절차를 구체화하고 국가 필수사무로서의 우선 예산 반영 근거를 마련해야 함

    5. 결론 및 정책제언
    1) 연구의 결론
    ■ 본 연구는 2021년 「지방일괄이양법」 시행 이후 지방관리무역항의 관리주체와 보안책임 주체가 분리된 이원화 구조의 문제점을 법제도적·실증적으로 분석하고 개선방안을 도출
    - 법제도 분석 결과 「국제선박항만보안법」상 항만시설소유자 개념과 실제 보안업무 수행 주체 간 불일치, 「항만법」상 “관리청”과 「국제선박항만보안법」상 “관리자” 개념의 불일치 문제 등을 확인
    - 지방관리무역항 12개소 실태조사 결과 보안시설은 노후화되고 항만별 편차가 크며 보안료 징수액은 연간 수백만 원에 불과해 자립적 보안체계 운영이 불가능함을 확인
    ■ 항만보안업무의 법적 성격을 「지방자치법」 제15조에 비추어 검토한 결과 국가사무로 판단됨
    - 국가안보 직결(제1호), 전국적 통일성(제2호), 전국적 규모(제4호), 고도의 기술(제7호)에 모두 해당함
    - 2010년 이후 15년간 지방청 수행 현실, 지자체 역량 부족, 입법연혁 등을 종합할 때 국가 수행이 타당함
    ■ 현행 이원화 구조의 문제는 지자체 이양이 아닌 법령 정비를 통해 해결할 필요가 있음
    - 보안업무의 국가 수행을 명문화하고 안정적 예산 확보 체계를 구축하며 해양수산부와 지자체 간 협력체계를 제도화해야 함

    2) 정책제언
    ■ 보안업무 수행 주체 명확화를 위해 「국제선박항만보안법」 제2조(정의)를 정비하여 지방관리무역항에서 “관리자”의 해석 여지를 축소하고, 보안업무의 국가 수행 원칙 및 해양수산부장관의 책임을 명시할 필요
    - 현행 정의는 지방관리무역항 관리청(시·도지사)이 보안업무 수행·책임 주체로 해석될 여지가 있으며, 「항만법」의 “관리청”과 보안법의 “관리자” 개념 간 용어 불일치도 존재
    ■ 또한 「국제선박항만보안법 시행령」 제15조를 개정하여 지방관리무역항 보안업무가 해양수산부장관 권한에 속함을 명시하고, 지방해양수산청장에 대한 위임 근거와 지자체(관리청)의 협력 의무를 규정함으로써 수행 체계를 구체화할 필요
    - 현행 시행령은 위임 권한만 나열할 뿐 지방관리무역항 보안업무가 해양수산부장관의 권한에 속한다는 점을 명시하지 않음
    - 관리청인 지자체와 보안업무 수행기관인 지방해양수산청 간의 협력 의무가 법령에 명시되어 있지 않음
    - 지방관리무역항 보안업무의 국가 수행 원칙 명시, 지방해양수산청장에 대한 위임 근거 명확화, 지자체의 협력 의무 규정이 필요
    ■ 또한 재정지원 근거 강화를 위해 현행 「국제선박항만보안법」 제45조를 좀 더 구체적으로 개정하는 것을 제안
    - 향후 예산 편성 과정에서 재량에 따라 예산이 삭감될 수 있으며 현행 법령은 지원의 대상, 기준, 절차 등이 구체적으로 규정되어 있지 않아 예측가능성이 낮음
    - 따라서 제45조를 개정하여 “지원하여야 한다”라고 변경하고 재정지원을 의무화하는 것을 제안
    - 또한 지원 대상 비용 구체화(보안료 수입 부족분, 시설투자 비용, 긴급 조치 비용 등), 해양수산부장관의 지원 계획 수립 의무, 기획재정부장관의 우선 고려 의무를 명시하는 것을 제안함

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