남북합의서의 규범력 제고를 위한 법제도 개선방안 연구

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연구성과

연구보고서

남북합의서의 규범력 제고를 위한 법제도 개선방안 연구 A Study on the Improvement of Legal System to Improve the Main Characteristics of the Inter-Korean Agreement

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보고서명
남북합의서의 규범력 제고를 위한 법제도 개선방안 연구
보고서명(영문)
A Study on the Improvement of Legal System to Improve the Main Characteristics of the Inter-Korean Agreement

책임자 류지성
소속기관한국법제연구원
내부연구참여자
외부연구참여자
발행기관 한국법제연구원
ISBN979-11-7362-141-3
출판년도2025
페이지91
보고서유형 수시연구보고서
연구유형 정책
표준분류 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어남북관계, 통일법, 북한법, 남북합의서, 남북조약, 남북관계발전법

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Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 국정과제로서의 평화공존의 제도화와 남북합의서의 규범력 확보
○2025년 8월 발표된 국정기획위원회의 통일정책은 “평화공존과 번영의 한반도”로, 상기 국정과제는 “국익중심의 외교안보”로서 “화해·협력의 남북관계 재정립 및 평화공존 제도화”로 정리될 수 있으며, 이러한 남북관계 제도화의 핵심적 요소는 “남북합의서”의 실질적 이행과 규범력 확보에 있음

▶ 남북합의서의 체계 및 주요 쟁점의 검토
○현행 남북관계발전법상 남북합의서에 관한 정의가 일률적으로 규정되어 있어 그 체결 절차나 효력 등을 분류하고 있지 아니한 문제를 가지므로, 남북합의서의 유형을 분류하고 현행 남북합의서에 대한 정의를 새롭게 하여 합의서의 체계를 정립할 필요성이 있음
○남북관계발전법상 남북합의서 규정과 관련하여 국회 비준동의 요부와 체결절차, 효력에 대한 문제 역시 존재하므로, 이러한 주요 쟁점의 제시와 정리를 통해 그 문제점을 검토할 필요가 있음

▶ 남북합의서의 이론적 정리와 규범력 제고 방안 모색
○남북합의서에 대한 법적 취급과 조약성 여부 등을 헌법과 국제법에 비추어 정리하고 역대 남북합의서의 체결현황과 이행에 관한 사항의 분석, 그리고 통일 전 동서독의 사례 등을 살펴봄으로써 시사점을 도출하여 남북합의서의 규범력 제고방안을 모색하고자 함

Ⅱ. 주요 내용
▶ 남북합의서의 규범적 정립
○ 헌법적 검토
-남북관계의 특수성으로 인하여 남북합의서가 우리 헌법상의 규범체계에서 볼 때 어느 영역에 포함되는지가 모호할 뿐만 아니라, 이것이 법규범성이 있는 조약인지 공동성명 내지 신사협정에 불과한지 그 법적 성격에 대한 논란 역시 존재함
○ 남북관계발전에 관한 법률상의 검토
-북한에 대한 법적 지위가 남북합의서의 법적 성질에 영향을 미치는 것은 아니며, 남북합의서는 남한과 북한이 문서의 형식으로 체결한 것으로 법적 효력을 창출할 의사가 있는 것은 조약으로, 단순 정치적 의사표명에 불과하여 법적 효력의 창출의사가 없는 것은 신사협정으로 보는 것이 타당함
○ 남북합의서에 관한 주요 쟁점
-남북합의서에 관한 주요 쟁점으로는 남북합의서가 국회의 비준동의 대상이 되는지 여부와 남북합의서의 정의에 따른 유형의 구분과 효력 정립의 문제가 존재함
-국회의 동의 요부를 기준으로 남북합의서를 신사협정적과 조약성으로 구분할 필요가 있고, 국회의 동의를 받은 남북합의서의 경우 조약의 예에 따라 처리함이 타당함

▶ 남북합의서의 규범력 제고 방안
○ 현행법의 개정
-남북합의서의 법적 성질을 규명하고, 현행 법체계에서 남북합의서가 국내법적 효력을 부여받기 위해서는 현행헌법의 개정을 통한 명문화 또는 남북관계발전법의 개정을 통해 남북합의서에 조약으로서의 위상을 부여하는 방안을 고려할 수 있음
○ 남북합의서의 조약화 검토
-헌법해석을 통한 남북합의서의 조약화 방안도 존재하나, 경우에 따라서는 북한에 대한 묵시적 국가승인으로 간주될 위험이 있으므로 그 과정에서 남북관계의 특수성을 명시하여 국가승인에 대한 유보의사를 표시할 필요가 있음
○ 남북합의의 국제화
-남북합의는 국제사회의 다자간 질서 속에서 더욱 규범력을 제고할 수 있으므로 남북합의에 있어서 남북합의서의 이행과 준수를 위하여 영향력을 행사할 수 있는 국가 또는 국제기구 등의 제3자를 참여시키는 국제화 방안이 고려됨
○ 국내법적 규범력 제고방안
-국내법률로 남북합의서 이행법률을 제정하거나 국회의 동의를 통해 법적 효력 및 민주적 정당성을 획득하는 등의 방법을 통하여 대내적인 측면에서 이를 국내법으로 수용하는 방안을 고려할 수 있음
○ 동서독의 사례를 통한 시사점
-조약체결의 주체성과 북한에 대한 법적 지위는 무관하다는 점의 고려 하에, 동서독기본조약에 관한 서독 연방헌법재판소의 결정을 참고하여 북한을 국가로는 인정하지 않으나 조약체결의 상대방으로 인정하는 것과 같이 남북의 특수관계를 반영할 수 있는 다양하고 새로운 해석이 시도될 필요가 있음

Ⅲ. 기대효과
▶ 학술적 기여도
○남북합의서에 관한 주요 쟁점을 헌법과 국제법에 비추어 정리·검토하고, 독일 사례와의 비교를 통해 실질적인 해결책을 모색하는 규범적 연구로서, 남북합의서의 규범력 제고를 위한 실효적 개선방안을 제시한다는 점에서 그 학술적 의미와 가치가 존재함

▶ 정책적 기여도
○남북합의서에 관한 규범적·현실적 문제들을 분석하고 남북합의서의 규범력 제고를 위한 현실적인 방안을 제시함으로써, 국정과제인 “화해·협력의 남북관계 재정립 및 평화공존 제도화” 통일정책의 수립 및 추진에 기여할 것으로 기대할 수 있음

Ⅰ. Background and Purpose of Research
▶Institutionalization of peaceful co-existence and securement of normative effectiveness of inter-Korean agreements as national agenda
○Unification policies published by the Presidential Committee on Policy Planning in August 2025 centers around the “Korean Peninsular of co-existence in peace and prosperity”. This national agenda can be summarized as “foreign and security policy catering to the national interest” and “normalization of inter-Korean relations through reconciliation and cooperation and institutionalization of peaceful co-existence”. Substantial implementation of inter-Korean agreements and securement of their normative effectiveness will serve as key factors in achieving the institutionalization of inter-Korean relations.

▶ Structure of inter-Korean agreements and review over major issues
○Inter-Korean agreements are too uniformly defined under the Development of Inter-Korean Relations Act, leading to vague classifications of conclusion procedures, their effects, etc. This provides the necessity of re-establishing the structure of inter-Korean agreements by re-defining the current agreements.
○Also, there are still unresolved issues over the ratification by the National Assembly over the provisions of inter-Korean agreements under the Development of Inter-Korean Relations Act, conclusion procedures, and effects thereof, leading to the necessity for presenting and outlining major issues for the review.
▶Theoretical establishment of Inter-Korean agreements and pursuit of measures for enhancing their normative effectiveness
○This study aims to seek measures for enhancing the normative effectiveness of inter-Korean agreements based on the implications drawn from reviewing over the legal treatment of inter-Korean agreements and their treaty status in light of the Constitution of the Republic of Korea and international laws, analyzing the current status of conclusion of the inter-Korean agreements and the compliance therewith, and studying the case of pre-unified East and West Germany.

Ⅱ. Contents
▶ Establishment of normative effectiveness of inter-Korean agreements
○Review under the Constitution of the Republic of Korea
-Under the normative system of the Constitution of the Republic of Korea, inter-Korean agreements are vaguely categorized due to the unique characteristics of inter-Korean relations and there are still debates whether inter-Korean agreements are legally-binding treaties or just merely joint statements or, rather, gentlemen's agreements.

○ Review under the Development of Inter-Korean Relations Act
-The legal status of North Korea does not affect the legal nature of inter-Korean agreements and these agreements concluded in writing are treaties which both parties intent to be legally bound, compared to gentlemen’s agreements as simply political and non-legally binding agreements.

○ Major issues over inter-Korean agreements
-Major issues over inter-Korean agreements exist, such as eligibility of these agreements for consent to ratification by the National Assembly and classification of inter-Korean agreements by definition and establishment of their legal effects.
-Inter-Korean agreements can be categorized into gentlemen’s agreements and legally-binding treaties based on the eligibility for consent to ratification by the National Assembly and it is appropriate to treat inter-Korean agreements consented by the National Assembly as any other treaty.

▶ Measures for enhancing normative effectiveness of inter-Korean agreements
○ Amendments to the current laws
-To define the legal nature of inter-Korean agreements and grant domestic legal effects to these agreements under the current legal system, codification of inter-Korean agreements or amendments to the current Constitution or the Development of Inter-Korean Relations Act can be considered to grant inter-Korean agreements the status of a treaty.

○ Review over treatification of inter-Korean agreements
-Treatification of inter-Korean agreements through constitutional interpretation could be possible, but in some cases, it could be regarded as implicit acceptance of North Korea as a legitimate state. Therefore, it is necessary to express a reservation of acceptance of North Korea as a legitimate state, explicitly stating the unique characteristics of inter-Korean relations.

○ Internationalization of inter-Korean agreements
-Normative effectiveness of inter-Korean agreements can be enhanced in the multilateral order of international society and therefore, inducing the participation of a state, international organization, or any other third party which can exercise the influence on the fulfillment and compliance of inter-Korean agreements can be considered.

○Measures for enhancing normative effectiveness of inter-Korean agreements as domestic laws
-Measures for accepting inter-Korean agreements internally as domestic laws can be considered, such as enacting implementation laws of inter-Korean agreements as domestic laws or acquiring legal effects and democratic legitimacy through consent by the National Assembly.

○ Implications of East and West Germany case
-Considering the irrelevance of the subjectivity of the conclusion of treaties and legal status of North Korea, a new, multi-faceted interpretation needs to be attempted to reflect the unique aspects of inter-Korean relations, such as not accepting North Korea as a legitimate state, but as counterpart to treaties to be concluded, by referring to the decision of the German Federal Constitutional Court on the constitutionality of the Basic Treaty.

Ⅲ. Expected Effects
▶ Academic contributions
○This study is a normative research seeking substantial solutions by analyzing and reviewing major issues regarding inter-Korean agreements in light of the Constitution of the Republic of Korea and international laws and conducting a comparative analysis with the German case. Therefore, it holds academic implications and significance for presenting effective improvement measures for enhancing the normative effectiveness of inter-Korean agreements.

▶ Policy contributions
○This study propose realistic measures to analyze normative and realistic issues regarding inter-Korean agreements and enhance the normative effectiveness of inter-Korean agreements, thereby, expecting to contribute to the formulation and promotion of unification policies on normalization of inter-Korean relations through reconciliation and cooperation and institutionalization of peaceful co-existence as national agenda.

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