연안대중교통의 운영 효율성 제고를 위한 정책 연구

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연안대중교통의 운영 효율성 제고를 위한 정책 연구 A Policy Study on Enhancing the Operational Efficiency of Coastal Public Transportation

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보고서명
연안대중교통의 운영 효율성 제고를 위한 정책 연구
보고서명(영문)
A Policy Study on Enhancing the Operational Efficiency of Coastal Public Transportation

책임자 류희영
소속기관한국해양수산개발원
내부연구참여자안영균,김한나,김기진
외부연구참여자
발행기관 한국해양수산개발원
ISBN979-11-6866-304-6
출판년도2025
페이지285
보고서유형 기본연구보고서
연구유형 정책
표준분류 수송·교통 > 해상교통
자료유형연구보고서
공공누리유형 4유형 (출처표시+상업적이용금지+변경금지)
주제어연안대중교통, 연안여객운송산업, 연안여객항로, 연안여객선

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3

1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구의 배경
■ 연안여객선의 공공성 및 필수성 증대
- 연안여객선은 도서 지역 주민의 의료, 교육, 경제활동 등 일상생활을 영위하기 위한 필수 대중교통수단으로서 공공재적 성격이 강함
- 도서 지역의 교통 접근성이 취약하여 연안여객선이 의료·교육·생필품 공급을 책임지는 핵심 사회기반으로 기능함
- 그러나 노후선박, 터미널 인프라 부족, 낮은 안전성·정시성 등으로 공공 서비스 품질이 충분히 보장되지 못함
- 또한 2020년 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」 개정으로 연안여객선이 대중교통에 포함되었으나, 여전히 정책적 육성 및 제도적 보호에서는 소외되고 있음
■ 현행 운영체계의 한계 및 구조적 문제 심화
- 영세 선사 중심의 시장 구조, 낮은 수익성 등으로 산업의 자생적 성장이 어려우며, 도서 인구 감소, 고령화, 운항 원가 상승 등으로 민간 선사의 경영 여건이 악화되고 있음
- 노후선박, 터미널 인프라 부족, 낮은 안전성·정시성 등으로 연안대중교통의 공공 서비스 품질이 충분히 보장되지 못함
- 국가보조항로 제도 등 재정 지원에도 불구하고 서비스 품질 저하 및 안전 문제가 지속적으로 발생함
- 육상교통과 달리 구조조정 지원 근거가 부재하여 시장의 자율적 재편이 어렵고, 영세한 사업 구조가 고착화됨

2) 연구의 목적
■ 연안여객항로 운영 효율성 진단 및 정책 방향 제시
- 연안여객운송산업의 시장구조적·제도적 한계를 분석하고, 계량적 방법론(DEA·SFA)을 통해 항로별 운영 효율성을 체계적으로 측정함
- 정부 재정 투입의 효율성을 제고하기 위해 비효율 항로를 식별하여 구조적 문제를 파악하고, 산업 생태계 전반을 건전하게 재편하기 위한 정책적 근거를 마련함
■ 연안대중교통의 위상 정립 및 지속가능한 발전 도모
- 연안대중교통을 국민의 이동권을 보장하는 필수 공공서비스로 재정립하고, 법·제도적 개선방안(공영제 도입, 법령 제·개정 등), 이용자 친화형 서비스 개선, 산업 자생력 강화 방안 마련 등을 통해 지속가능한 산업 생태계 조성
3) 국정과제의 연계성
■ 국정목표 3. 모두가 잘사는 균형성장, 4. 기본이 튼튼한 사회 내 교통혁신 및 균형발전 목표와 부합
- ‘교통혁신 인프라 확충(국정과제 57)’ 및 ‘어촌·연안경제 활성화를 위한 수산·해양산업 혁신(국정과제 71)’ 등과 방향성이 일치하며, 섬·연안 지역의 이동권 보장 및 정주 여건 개선에 기여
- ‘북극항로 시대를 주도하는 K-해양강국 건설(국정과제 56)‘, 흔들림 없는 해양주권, 안전하고 청정한 우리바다(국정과제 76) 등과 긴밀하게 연계되어 있으며, 해양 영토 수호 및 안전 강화, 연안여객선의 운항 안전성 및 신뢰도를 제고

2. 연구의 방법
1) 학술적 방법
■ 문헌분석·제도 비교·정책 사례 분석 수행
- 육상대중교통(버스 준공영제, 도시철도)와의 비교를 통해 제도의 불균형을 진단함
- 국내외 연안교통 지원체계 분석을 통해 정책 수요 도출함
■ 실증분석을 기반으로 항로 효율성 평가(DEA, SFA) 병행 실시
- DEA 분석을 통해 항로별 투입(항로거리, 정원, 보조금 등) 대비 산출(여객수, 운항횟수)을 비교하여 상대적 효율성을 측정하고 비효율 항로 식별
- SFA 분석을 통해 외부 환경 요인과 기술적 비효율을 분리하여 항로의 절대적 효율성 수준을 추정함으로써 분석의 신뢰성 확보
2) 정책화 방법
■ 관계부처와의 정기적 협의 및 상시 전문가 자문 수행
- 해양수산부, 선사, 유관기관(한국해양교통안전공단, 해운조합 등)과 정책협의회 및 워크숍을 수행하여 현장의 문제점과 정책 수요 파악
- 국회 정책토론회 참석 등을 통해 공영제 도입 및 법제도 정비 필요성에 대한 사회적 공감대 형성 및 정책 실효성 검증
■ 쟁점별 개선과제 도출 후 단계별 정책 지원 로드맵 수립
- 연안여객운송산업의 지속가능한 발전을 위한 종합적인 정책 방향과 단계별 실행 전략 도출
- 각 정책대안의 실현 가능성과 효과성, 시급성을 검토하여 정책 우선순위와 추진 로드맵 마련

3. 연구의 결과
1) 결과 요약
■ 연안여객운송시장 현황 및 문제점 파악
- 대부분의 항로가 독점구조이며, 사업체의 영세성 및 높은 고정비용 구조로 인해 경영 환경이 매우 취약함
- 육상교통 대비 높은 운임과 낮은 접근성, 환승 체계 미비 등으로 경쟁력이 낮으며, 보조항로 역시 비용 보전 위주의 지원으로 인해 서비스 개선 유인이 부족함
■ 연안여객항로의 상대적·절대적 효율성 분석
- 일부 항로는 안정적 수요 기반과 상대적으로 높은 생산성을 보유하고 있으나, 다수 항로는 수요 부진·운항비 증가로 구조적 저효율 상태 지속
■ 연안대중교통의 제도·관리체계의 불일치가 비효율을 심화
- 연안여객선, 유도선 등 연안대중교통수단 간 운영·관리 주체가 분산되어 정책 일관성에 한계
- 해운법·대중교통법 간 적용범위 상이하여 지원체계 비대칭 발생

2) 정책 지원방안
■ 법·제도적 기반 강화
- (대중교통법 개정) 대중교통 수단으로써의 연안대중교통수단에 대한 지원 근거 마련 및 육상교통 수준의 구조조정 지원 조항 신설
- (해운법 개정) 공영제 도입 근거 마련, 스마트 승선 관리 시스템 도입 등의 조항 신설
- (연안대중교통기본법 제정) 연안대중교통의 특수성을 반영한 독립적 법률 제정으로 공공성 강화, 재정 지원, 교통약자 배려 등을 포괄적으로 규정
■ 연안대중교통 운영체계 개선 및 서비스 혁신
- (공영제 단계적 도입) 민간 결손 보전 방식에서 탈피하여 국가 책임 하에 필수 항로를 안정적으로 운영하는 체계로 전환
- (연안대중교통수단 관리체계 일원화) 여객선(해수부)과 유·도선(행안부)으로 이원화된 관리체계를 해양수산부 중심으로 통합
- (연안대중교통 서비스 고도화) 이용자 친화형 인프라 구축, AI 기반 스마트 승하선 시스템, 육상교통 연계 환승 체계(MaaS) 구축 등의 지원 방안 마련
■ 연안여객산업의 자생력 강화를 통한 지속가능성 확보
- 수익모델 다각화(관광·물류 복합 서비스 등), 구조조정 지원체계 구축, 선사 간 얼라이언스 구축을 통한 규모의 경제 추진 등 새로운 비즈니스 모델 창출 노력

4. 정책제언
■ 국가 기간교통망으로서의 위상 정립 필요
- 연안대중교통을 국가 기간교통망의 핵심 축으로 규정하고, 법제도 정비(대중교통법 개정, 해운법 개정, 기본법 제정 등)를 통해 국가 차원의 관리 기반 확보
- 산재한 운영·감독 기능을 통합하여 관리체계 일원화를 통한 정책 효율성 제고
■ 지속가능한 산업 구조로의 전환
- 산업 구조의 체질 개선을 위해 상생 기반의 구조조정 지원체계 마련
- 선사 간 얼라이언스를 제도적으로 지원하여 공동구매, 공동정비, 인력풀 공유, 대체선 투입 등 규모의 경제 실현
■ 자립적 산업 생태계 기반 확립
- 연안대중교통을 단순한 운송업에서 관광·문화·상업·서비스와 결합함으로써 다양한 수익원 발굴
- 선내 판매시설 확충 등 수익모델 다각화를 통한 산업 자립성 강화
■ 국민 체감형 서비스 혁신 및 인프라 구축
- 공영제 도입을 통해 항로 단절 위험을 차단하고, 헌법상 보장된 도서민의 이동권과 평등권을 실질적으로 구현
- 인프라 개선, 환승시스템 구축, 수요응답형 교통수단 도입 등 이용자 중심 서비스 혁신 추진

5. 기대효과
1) 정책적 기대효과
■ 연안대중교통 정책의 효율성 및 실행력 제고
- 법적 근거 명확화를 통해 안정적인 재정 확보 및 효율적인 예산 집행 가능
- 공영제 도입 및 연안대중교통 수단 관리체계 일원화로 행정 비효율 제거 및 정책 신뢰도 향상

2) 사회·경제적 기대효과
■ 국민 기본권 보장 및 지역 균형발전
- 도서 주민의 교통권 및 생활권을 안정적으로 보장하여 삶의 질 향상 및 정주 여건 개선
- 섬 지역 접근성 개선을 통한 관광 활성화, 지역 경제 회복, 인구 유입 유도 등 국가 균형발전에 기여
■ 연안여객산운송업의 지속가능성 확보
- 신규 서비스 창출 등으로 선사 경영 안정성 증대를 도모하여 산업 생태계 강화

1. Background and Purpose
1) Background
■ Increasing Public Nature and Necessity of Coastal Passenger Ferries
- Coastal passenger ferries function as essential public transportation for island residents to maintain daily life activities including healthcare, education, and economic pursuits, thereby exhibiting strong characteristics of a public good.
- Given the vulnerable transportation accessibility of island regions, coastal passenger ferries serve as critical social infrastructure responsible for providing medical services, education, and daily necessities.
- However, public service quality is not adequately ensured due to aging vessels, insufficient terminal infrastructure, and low safety and punctuality.
- Furthermore, although coastal passenger ferries were included in public transportation through the 2020 amendment to the Act on the Support and Promotion of Utilization of Public Transportation, they remain marginalized in policy development and institutional protection.
■ Intensifying Limitations of the Current Operational System and Structural Challenges
- The industry struggles to achieve independent growth due to a market structure centered on small-scale carriers with limited profit margins. Meanwhile, private operators experience worsening financial circumstances resulting from declining island populations, aging demographics, and rising operational costs.
- Public service quality of coastal public transportation is not sufficiently ensured due to aging vessels, insufficient terminal infrastructure, and low safety and punctuality.
- Despite financial support mechanisms such as the government- subsidized route system, deterioration in service quality and safety issues persist.
- Unlike land transportation, the absence of legal grounds for restructuring support impedes autonomous market reorganization, thereby perpetuating small-scale, fragmented business structures..

2) Purpose
■ Diagnosing Operational Efficiency of Coastal Passenger Transportation Routes and Proposing Policy Directions
- This study analyzes the market structural and institutional limitations of the coastal passenger transportation industry. It systematically measures route-specific operational efficiency through quantitative methodologies including Data Envelopment Analysis (DEA) and Stochastic Frontier Analysis (SFA).
- To enhance the efficiency of public fiscal investment, this study identifies inefficient routes to diagnose structural problems. It also establishes a policy foundation for comprehensively restructuring the industry ecosystem toward greater soundness.
■ Establishing the Status of Coastal Public Transportation and Promoting Sustainable Development
- This study repositions coastal public transportation as an essential public service guaranteeing citizens' mobility rights. It develops measures to create a sustainable industry ecosystem through legal and institutional improvements (introduction of public operation systems, enactment and amendment of laws), user-friendly service improvements, and strategies to strengthen industry viability.

3) Relevant to National Projects
■ Alignment with Transportation Innovation and Balanced Development Goals under National Goal 3 (Balanced Growth for Shared Prosperity) and National Goal 4 (A Society with Strong Fundamentals)
- This study aligns with the policy directions of ‘Expansion of Transportation Innovation Infrastructure (National Agenda No. 57)’ and ‘Fisheries and Maritime Industry Innovation for Revitalizing Fishing Village and Coastal Economies (National Agenda No. 71),’ and contributes to guaranteeing mobility rights and improving settlement conditions in island and coastal regions."
- This research is closely linked with 'Building a K-Maritime Powerhouse Leading the Arctic Route Era (National Agenda No. 56)' and 'Unwavering Maritime Sovereignty, Safe and Clean Korean Seas (National Agenda No. 76).' It contributes to maritime territorial protection and enhanced safety by improving the operational safety and reliability of coastal passenger ferries.

2. Methodology
1) Academic Methods
■ Conducting Literature Analysis, Institutional Comparison, and Policy Case Studies
- This study identifies institutional imbalances through comparative analysis with land-based public transportation systems, including the semi-public bus operation system and urban rail.
- This study identifies policy needs through analysis of domestic and international coastal transportation support frameworks.
■ Assessing Route Efficiency Evaluation (DEA, SFA) Based on Empirical Analysis
- Through DEA analysis, this study measures relative efficiency by comparing outputs (number of passengers, frequency of operation) against inputs (route distance, passenger capacity, subsidies) for each route and identifies inefficient routes.
- SFA analysis separates external environmental factors from technical inefficiency to estimate the absolute efficiency level of routes, thereby ensuring the reliability of the analysis.

2) Policy Formulation Methods
■ Regular Consultations with Relevant Ministries and Ongoing Expert Advisory Services
- This study conducted policy consultation meetings and workshops with the Ministry of Oceans and Fisheries, ferry operators, and relevant institutions (including the Korea Maritime Transportation Safety Authority and the Korea Shipping Association) to identify on-site challenges and policy needs.
- By participating in National Assembly policy forums, this study sought to build social consensus on the necessity of introducing a public operation system and legal-institutional reform, while validating the practical effectiveness of the proposed policies.
■ Development of Issue-Specific Improvement Tasks and Establishment of a Phased Policy Support Roadmap
- This study developed comprehensive policy directions and phased implementation strategies for the sustainable development of the coastal passenger transportation industry.
- By examining the feasibility, effectiveness, and urgency of each policy alternative, this research established policy priorities and an implementation roadmap.

3. Result
1) Summary
■ Current Status and Problems of the Coastal Passenger Transportation Market
- Most routes operate under monopolistic structures, and the business environment is highly vulnerable due to the small-scale nature of operators and high fixed-cost structures.
- Compared to land-based transportation, coastal passenger ferries are less competitive due to higher fares, limited accessibility, and inadequate transfer systems. Even government- subsidized routes lack incentives for service improvement, as support focuses primarily on cost reimbursement.
■ Analysis of Relative and Absolute Efficiency of Coastal Passenger Routes
- While some routes maintain a stable demand base and relatively high productivity, the majority of routes continue to experience structural inefficiency due to weak demand and rising operating costs.
■ Misalignment in the Institutional and Management Framework of Coastal Public Transportation Exacerbates Inefficiency
- Operating and management entities for coastal public transportation modes, including coastal passenger ferries and shuttle boats, are fragmented, limiting policy consistency.
- Different application scopes between the Maritime Transport Act and the Act on the Support and Promotion of Utilization of Public Transportation result in asymmetric support systems.

2) Policy Support Measures
■ Strengthening the Legal and Institutional Foundation
- (Amendment to the Act on the Support and Promotion of Utilization of Public Transportation) Establish legal grounds for supporting coastal public transportation modes as public transit and introduce provisions for restructuring support comparable to those for land-based transportation.
- (Amendment to the Maritime Transport Act) Introduce provisions establishing the legal basis for a public operation system and implementing smart boarding management systems.
- (Enactment of the Framework Act on Coastal Public Transportation) Enact a Framework Act on Coastal Public Transportation as independent legislation that reflects the sector's unique characteristics and comprehensively regulates public service enhancement, financial support, and accommodations for transportation-vulnerable populations..
■ Operational System Improvement and Service Innovation for Coastal Public Transportation
- (Phased Introduction of Public Operation System) Transition from the private-sector deficit compensation approach to a system where essential routes are operated under government responsibility.
- (Unification of Coastal Public Transportation Management Systems) Integrate the currently divided management system where passenger vessels (Ministry of Oceans and Fisheries) and shuttle ferries (Ministry of the Interior and Safety) are managed separately, bringing them under unified oversight by the Ministry of Oceans and Fisheries.
- (Enhancement of Coastal Public Transportation Services) Support measures should be developed including user-friendly infrastructure, AI-based smart boarding and disembarkation systems, and integrated transfer systems linking land-based transportation through Mobility as a Service (MaaS).
■ Ensuring Sustainability by Strengthening the Self-Reliance of the Coastal Passenger Transportation Industry
- Create new business models through revenue diversification (such as integrated tourism-logistics services), establishing restructuring support systems, and pursuing economies of scale through alliances among ferry operators.

4. Policy Recommendations
■ Establishing Coastal Public Transportation as National Core Transportation Infrastructure
- Coastal public transportation should be designated as a core pillar of the national transportation network, and a national- level management foundation should be secured through legal and institutional reforms, including amendments to the Act on the Support and Promotion of Utilization of Public Transportation and the Maritime Transport Act, as well as the enactment of a framework act.
- Policy efficiency should be enhanced through integration of fragmented operational and supervisory functions into a unified management system.
■ Transition to a Sustainable Industry Structure
- A win-win restructuring support system should be established to fundamentally improve the structural health of the industry.
- Institutional support should be provided for inter-operator alliances to achieve economies of scale through joint purchasing, shared maintenance, labor pool sharing, and substitute vessel deployment.
■ Establishing a Foundation for a Self-Reliant Industry Ecosystem
- Coastal public transportation should transform from simple transportation operations into an integrated model combining tourism, culture, commerce, and services to develop diverse revenue sources.
- Industry self-reliance should be strengthened through revenue model diversification.
■ Citizen-Oriented Service Innovation and Infrastructure Development
- The introduction of a public operation system should prevent the risk of route discontinuation and substantively realize island residents' constitutionally guaranteed rights to mobility and equality.
- User-centered service innovation should be pursued through infrastructure improvements, establishment of transfer systems, and introduction of demand-responsive transportation modes.

5. Expected Outcomes
1) Academic Effects
■ Enhancing the Efficiency and Implementation Capacity of Coastal Public Transportation Policy
- Clear legal foundations will enable stable financing and efficient budget execution.
- The introduction of a public operation system and the unification of the coastal public transportation management framework will eliminate administrative inefficiencies and enhance policy credibility.

2) Social and Economic Effects
■ Guaranteeing Fundamental Rights and Promoting Balanced Regional Development
- Ensuring stable guarantees of island residents' transportation rights and livelihood will improve quality of life and enhance settlement conditions.
- Improved accessibility to island regions will contribute to balanced national development through tourism revitalization, regional economic recovery, and population inflow.
■ Ensuring Sustainability of the Coastal Passenger Transportation Industry
- The industry ecosystem will be strengthened through increased management stability for ferry operators and the creation of new services.

정책제안_ⅰ

요약_ⅲ

Executive Summary_ⅺ

01
서론_1

제1절 연구배경 및 목적 1
1. 연구배경 및 필요성 1
2. 연구목적 7
제2절 연구의 내용과 방법 9
제3절 선행연구와 본 연구의 차별성 검토 15
1. 선행연구 검토 15
2. 본 연구의 차별성 27

02
연안여객운송시장의 현황과 지원정책_31

제1절 연안여객운송시장 현황 31
1. 연안여객운송시장 현황 분석 31
2. 연안여객운송사업 여건 분석 43
3. 소결 57
제2절 연안여객운송사업 관련 지원정책 분석 61
1. 국내 연안여객운송사업 지원 정책 현황 61
2. 국외 연안여객운송산업 지원 정책 현황 85
제3절 시사점 96

03
타 대중교통 지원정책과의 비교 분석_99

제1절 육상대중교통 운임 및 지원체계 분석 99
1. 버스산업 운임 및 지원체계 분석 101
2. 도시철도산업 운임 및 지원체계 분석 106
3. 소결 110
제2절 연안대중교통과 육상대중교통 지원정책 비교분석 113
1. 법적 지원 근거 비교 113
2. 구조조정 지원 근거 비교 115
3. 정책 운영체계 및 평가제도 비교 117
제3절 시사점 123
1. 법적 지원체계의 불균형 해소 필요 123
2. 구조조정 지원체계 구축 필요 124
3. 정책 운영체계 및 평가제도 개선 필요 126
4. 차별화된 지원 체계 구축 127

04
우리나라 연안여객항로의 효율성 분석–DEA·SFA 모형을 중심으로_129

제1절 DEA를 적용한 항로 효율성 평가 129
1. 방법론 개요 129
2. 연구 설계 및 분석 132
3. DEA를 적용한 항로별 효율성 평가 144
제2절 SFA를 적용한 항로 효율성 평가 155
1. 방법론 개요 155
2. 연구설계 및 분석 157
3. SFA를 적용한 항로별 효율성 분석 161
제3절 소결 169
1. 분석결과 요약 169
2. 양 분석 모두에서 저효율로 나타난 항로 170
3. 소결 172

05
연안대중교통 운영 효율화를 위한 지원정책_175

제1절 관련 법령 제·개정 175
1. 대중교통법 개정 추진 175
2. 해운법 개정 추진 179
3. 연안대중교통기본법 제정 추진 184
제2절 연안대중교통의 운영체계 개선 189
1. 공영제의 단계적 도입 189
2. 연안대중교통수단의 관리체계 일원화 193
제3절 연안대중교통의 질적 서비스 확대 198
1. 이용자 친화형 연안여객 기반시설 구축 198
2. 환승 체계 및 타 교통과의 연계 구축으로 편의성 증대 204
제4절 산업의 지속가능한 발전을 위한 자생력 강화방안 207
1. 상생 기반의 구조조정 지원체계 마련 207
2. 수익모델 다각화를 통한 연안여객산업의 자생력 강화 211
3. 얼라이언스 구축을 통한 규모의 경제 추구 213
제5절 시사점 215

06
결론 및 정책제언_219

제1절 연구의 요약 및 결론 219
1. 연구의 요약 219
2. 결론 221
제2절 정책제언 222
1. 국가 기간교통망으로서의 위상 정립 224
2. 지속가능한 산업구조로의 전환 225
3. 국민 체감형 연안대중교통 서비스 혁신 225
4. 자립적 산업생태계 기반 마련 226
5. 공영제 도입을 통한 연안대중교통 안전 확립 227
제3절 연구의 한계점 및 향후 과제 229

참고문헌_231

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