연구보고서
보고서명
합리적인 국토환경 공간계획을 위한 생태축의 통합적 진단 및 개선방안 연구
보고서명(영문)Integrated Diagnosis and Improvement of Ecological Networks for Reasonable Spatial Planning of National Environment
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국문초록
- Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
❏ ‘쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크(GBF)’ 채택(2022.12)에 따라 전 세계적 생물다양성 증진 및 자연성 회복에 대한 관심 및 이슈 증가
ㅇ Target 1. 생물다양성을 포함한 통합 공간계획 수립(100%), Target 2. 최소 30% 이상의 훼손된 생태계의 복원, Target 3. 최소 30% 이상의 보호지역 등 관리체계 지정 등의 구체적 세부 실천목표 설정
❏ 현 정부 120대 국정과제 가운데 “87. 기후위기에 강한 물 환경과 자연 생태계 조성”에서 지속가능한 생태계 조성을 통한 생물다양성 보전 추진 도모
ㅇ 생물다양성 우수지역의 보전 활동 지원 확대(생태계서비스 지불제 등), 유휴지 및 훼손지 등 생태복원을 통해 생활 속 생태녹지의 확충 추진
❏ 생태축은 생태계의 보전과 생물다양성 증진에 있어 중요한 개념이지만, 위계와 공간적 범위 등 설정에 있어 유관부처 간 이해와 관심이 혼재됨에 따라 관련 정책에 대한 진단 및 개선의 필요성 제기
ㅇ 생태축 설정 및 관리체계와 관련된 법·제도·정책의 현황과 문제점을 진단하고 합리적인 국토환경 공간계획을 위하여 생태축 관련 정책의 개선방향 모색
ㅇ 생태축과 관련된 환경부, 산림청 등 관련 부처의 법·제도·정책 및 관련 계획 등에 대한 진단을 바탕으로 상호 연계 및 통합적 접근을 통한 정책 추진의 용이성 및 효율성을 도모할 수 있도록 정책적 개선방안을 제시
Ⅱ. 생태축 법제도 및 정책 조사·분석
❏ 국내 생태축과 관련된 주요 법률 및 계획·정책은 매우 다양
ㅇ ‘생태축’과 유사한 ‘보전산지’, ‘보전축’, ‘산줄기’, ‘정맥’ 등의 단어가 포함된 법률에 대한 검토
ㅇ ｢자연환경보전법｣, ｢환경정책기본법｣에서는 생태축의 정의를, ｢백두대간 보호에 관한 법률｣에서는 백두대간과 정맥을 규정하고 있으며, 이 외의 다양한 법에서 생태축에 대하여 언급
ㅇ 제5차 국가환경종합계획(2020-2040), 제3차 자연환경보전 기본계획 (2016-2025), 제5차 국토종합계획(2020-2040) 등의 다양한 계획과 환경영향평가제도에서 생태축을 기반으로 수립·활용
Ⅲ. 생태축 관련 문헌 조사·분석
❏ 생태축과 관련하여 국내·외적으로 다양하게 연구가 수행됨
ㅇ 국내 연구는 주로 ① 생태축 개념 정립 및 범위 구체화, ② 생태축 관리 방안 제시, ③ 생태축 관련 법·제도 개선, ④ 생태축 정보화 방안 등의 연구가 진행
ㅇ 국외에서는 생물다양성 보전, 기후변화 대응, 지속가능한 개발 등을 위한 핵심적인 요소라는 국제적인 공감이 형성되면서 ① ‘생태적 연결성’, ‘생태적 연결성 평가항목’ 등의 연구가 증가하며, 각국 실정에 맞는 생태축 지정·관리에 관련된 법·제도가 ② 국가별·지역별 규모에 맞게 제·개정되는 추세
❏ 생태축을 바탕으로 생태적 연결성 강화를 위하여 다양한 기법 및 사례 확산
ㅇ ① 과학적 데이터 기반의 생태축을 설정하고, ② 생태축에 대하여 명확한 공간적 범위를 제시하며, ③ 토지보상 등의 실질적 실행방안 등을 제안
Ⅳ. 공간데이터 기반 생태축 분석
❏ 환경부와 산림청 등의 정맥 기반의 생태축 데이터를 바탕으로 생태·지형적 가치를 비교 분석하여 공간데이터 현황을 분석
ㅇ 선형별 차이에도 불구하고 개별 선형 및 관리범위 내에서의 생태·지형적 가치의 차이는 미미한 수준임을 확인하여 실제 지형을 고려한 산줄기 기반으로 합의된 선형 마련이 필요
❏ 정맥의 관리 및 보전범위를 고려하여 환경부와 산림청에서 제시한 정맥 선형 간 이격거리를 유형화
ㅇ ‘유형 1’은 선형 간 이격거리가 150m 이내인 구간으로, 선형 구축의 기반이 된 산경도와 신산경도의 차이 및 데이터 구축과정에서의 오류에 기인한 것으로 추정되며, 공간데이터의 통합에 부처 간 이해 상충이 낮아 단기간에 협의가 가능
ㅇ ‘유형 2’는 선형 간 이격거리가 150~1,000m 구간으로, 선형 인근의 지형 및 환경생태적 보전가치가 변화 가능성에 의해 정책적으로 다른 의사결정 도출이 가능하기 때문에 공간데이터 합의가 우선적으로 요구
ㅇ ‘유형 3’은 선형 간 이격거리가 1,000m 이상 또는 전혀 다른 위치로, 원인과 현황을 바탕으로 부처 간 장기간 논의가 필요
❏ 규정되지 아니한 정맥 선형은 물론, 부처 간 상이한 공간데이터로 인해 환경영향평가 등에서 정맥의 활용에 있어 혼란을 초래
ㅇ 환경영향평가에서는 EIASS에 제시된 백두대간 및 정맥 공간데이터와 (신)산경표 등을 활용하여 사업대상지에서의 존재 여부와 이격거리, 그리고 도면을 작성하고, 개발에 따른 단절 및 훼손 여부를 평가하고 저감방안 마련을 규정
ㅇ 개발사업지가 정맥과 인접하였으나 언급하지 아니하거나, 이격거리가 가까운 선형 대신 다른 지맥 등을 제시하며 개발로 인한 영향이 미미하다고 판단한 환경영향평가서 사례가 다수 존재
Ⅴ. 합리적 생태축 관리를 위한 개선방안
❏ 합리적 국토환경 공간계획을 위한 생태축의 설정 및 구축, 활용 방안으로 법령의 정비 및 거버넌스 활용, 선형에 대한 합의를 통한 데이터의 개선, 하위법령 개선 등 중앙부처 차원에서 정책적 접근을 통한 개선방안 모색
1. 법령 정비 방안
❏ 법률에서 생태축의 위계와 구성요소, 설정 및 관리방안에 대한 명확한 규정 마련
ㅇ ｢자연환경보전법｣상 전국 생태축은 국토(국가) 차원에서의 축으로 국가(또는 환경부)가 설정하는 것을 규정하고, 지역 생태축은 지역 차원의 축으로 광역자치단체 또는 기초자치단체에서 각각 수립·관리할 수 있도록 구분 필요
ㅇ 전국 차원의 국토생태축 설정 관련 위계와 구성을 규정하고 법적 근거를 확보하도록 하며, ｢환경정책기본법｣에 따른 제5차 국가환경종합계획(2020-2040)에서 제시한 생태녹지축(백두대간과 정맥, DMZ), 연안수계축(5대강축, 해양·도서연안축)으로 구성요소 명문화
❏ 현행 ｢백두대간 보호에 관한 법률｣에 이미 명시되어 있는 협치(governance) 체계를 활용하여 공간정보의 공인화
ㅇ 이러한 측면에서 환경부와 산림청이 정맥에 대한 합의를 이루고 이를 바탕으로 이하 행정행위 및 각종 고시 및 지침 등을 개정하고, 공간정보체계를 통합
ㅇ 정맥에 대한 합의를 바탕으로 국가공간정보통합체계에 기반한 과학적 증거 기반의 정맥 선형 설정
2. 생태축 선형 데이터의 통합
❏ 중앙 관계부처를 중심으로 생태축 총괄 컨트롤타워 및 거버넌스 구성
ㅇ ‘(가칭) 국가생태축국가전략회의’를 마련하여 환경부와 국토교통부와 농림축산식품부(산림청), 해양수산부 등과 협의체를 구성하고 생태축 설정에 관한 사항의 협력 및 지속적인 관리·이행체계 모색
❏ 부처 간 공동훈령 제정을 통해 법적 구속력을 갖고 제도적 안정성 확보를 위하여 합의된 내용 및 방향에 대한 법제화
ㅇ 최하위의 산줄기 지형축을 바탕으로 보전적·복원적 생태가치를 지닌 생태축을 설정한 후 국토개발 정보를 반영한 국토의 보전축으로 하는 방식으로 통합관리 도모
❏ 부처 간 협의를 통해 실제 우리나라 지형의 주능선을 바탕으로 과학적으로 증거 기반의 명확한 국토생태축 선형을 분석하는 방법론 합의 필요
ㅇ 선행연구를 통해 백두대간부터 1~7단계에 이르는 산줄기 위계를 구분하는 방법론이 기 개발되었으며, 환경부-산림청 간 합의를 바탕으로 1:5,000 수준으로 고도화하여 백두대간과 정맥을 포함한 국가산줄기(1단계) 바탕의 전국 단위의 국토생태축 선형 마련
3. 관련 하위법령의 정비
❏ 환경계획 수립지침의 목차 조정 및 세부 실행방안 제시
ㅇ 지방자치단체 환경계획은 지역의 환경 현안 해결을 위해 내용적으로 지역생태축 설정을 포함하고 있으나, 실질적인 지역생태축 설정 및 환경 관리 방안과 연계하기 위해서는 목차의 조정(부문별 전략/계획에 신규 추가)
ㅇ 국토계획과의 통합관리와 우수지역의 보전적 관리, 훼손·단절지역의 발굴과 복원계획 마련과 사업시행, 지속적인 모니터링의 시행을 포함하여 다양한 정책 및 사업의 내용을 지역생태축의 관리/실행방안에 반영
❏ 증거 기반의 지역생태축 구축을 위한 방법론 마련
ㅇ 과학적으로 지역생태축 설정에 있어 지역의 실정을 고려하여 계획을 수립하는 지방자치단체가 선택할 수 있도록 증거 기반의 방법론 및 사례를 다양하게 제시
Ⅵ. 결론 및 정책 제언
❏ 생태축에 대한 법·제도, 선행연구, 공간데이터 분석 등을 통해 현황과 문제점 진단
ㅇ 생태축에 대한 부처별·활용자별 상이한 위계, 관련 지침의 미흡, 협치 체계 부재 등에 대한 문제점을 도출하고 법령의 정비 및 거버넌스 활용, 선형에 대한 합의를 통한 데이터의 개선 등에 대한 결론 도출
❏ 3가지 정책 제언사항 도출
ㅇ ① 법령 정비방안 제시, ② 생태축 선형 데이터의 통합 제시, ③ 관련 하위법령 정비사항 제시