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연구보고서

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과거사 청산을 위한 국가폭력 연구(Ⅱ)- 1970년대 보안처분제도의 형성과 부랑인 단속ㆍ수용을 중심으로 A Study on State Violence and Transitional Justice (Ⅱ) - Security Measures and Institutionalization in the 1970s
보고서명

과거사 청산을 위한 국가폭력 연구(Ⅱ)- 1970년대 보안처분제도의 형성과 부랑인 단속ㆍ수용을 중심으로

 보고서명(영문)

A Study on State Violence and Transitional Justice (Ⅱ) - Security Measures and Institutionalization in the 1970s
  • 1. 연구의 목적과 범위
    본 연구는 1970년대 보안처분과 수용처분에 의한 인권침해의 실태와 발생구조를 규명하고 국가폭력에 대한 과거사 정리 방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 1970년대에는 유신체제 성립 이후 반공기조의 강화와 함께 1975년에 제정된 사회안전법을 통해 보안처분제도가 본격적으로 형사사법체계에 도입되고, 부랑인 단속ㆍ수용을 뒷받침하는 내무부 훈령 제410호가 제정되는 등 사회적 배제집단에 대한 통제기제가 정부정책과 법령에 의해 공식화되는 경향이 나타났다. 사회안전법은 1989년 보안관찰법으로 전부개정되면서 보안감호와 주거제한제도가 폐지되었지만 보호관찰은 보안관찰로 명칭을 바꾸어 현재까지 존속하고 있으며, 사회안전법 시행에 의해 발생한 인권침해에 대한 진상규명과 피해회복은 아직까지 제대로 이루어지지 않았다. 또한 1980년대까지 지속된 부랑인 등 사회적 배제집단의 수용처분으로 인한 인권침해 역시 중요한 과거사 정리의 사안으로 남아있다.
    이 연구는 1975년에 제정된 사회안전법에 의한 보안처분과 1961년에 제정된 생활보호법 및 윤락행위등방지법, 1975년에 제정된 내무부 훈령 제410호 등에 의거하여 1970년대에 이루어진 수용처분을 연구의 범위로 삼는다. 우선, 사회안전법에 의한 보안처분 대상자에는 한국전쟁 시기 부역행위 등으로 처벌받았던 자들이 다수 포함되어 있었다. 이들을 대상으로 한 사회안전법의 시행은 분단과 전쟁의 피해자들을 다시금 ‘비국민’으로 낙인찍고 사회로부터 배제ㆍ격리하는 방식으로 통제함으로써 폭력적 분단체제를 강화하였다.
    수용처분의 경우, ①부랑인, ②윤락행위등방지법에서 규정된 요보호여자, ③한센인을 대상으로 한 단속과 수용을 연구범위로 한다. 첫째, ‘부랑인’으로 호명된 집단은 분단과 한국전쟁에 이어 1960년대부터 급속히 진행된 도시화의 흐름 속에서 형성된 도시하층민의 일부로 볼 수 있다. 이들에 대한 단속과 수용처분은 당시 정부가 도시문제를 해결하기 위해 사용했던 강압적인 통제방식으로서 수많은 인권침해를 야기하였다. 둘째, 윤락행위등방지법에 의한 보호지도소 및 직업보도시설 수용처분은 대상자를 포괄적으로 규정함으로써 ‘부랑인’의 범주로 포섭된 여성들에 대한 통제수단으로 활용되기도 하였다. 본 연구는 수용처분과 관련하여 젠더관계가 작동하는 방식을 조명하기 위하여 윤락행위등방지법에 의한 수용처분을 연구범위에 포함시켰다. 셋째, 한센인의 경우 한국 현대사에서 격리수용되었던 대표적인 집단 중 하나로서, ‘부랑나환자’의 단속ㆍ수용정책에서 볼 수 있듯이 부랑인 범주와 중첩되는 동시에 역사적으로 가장 먼저 격리수용대상이 되었던 집단이기도 하다. 또한 부랑인이나 윤락행위자와 같이 행위나 생활양태가 아닌 대상자의 질병 정체성을 중심으로 하여 사회적 배제집단으로 형성된 사례로서 살펴볼 필요가 있다.
    본 연구는 형사사법정책과 치안행정의 작동방식을 중심으로 이들 사회적 배제집단에 대한 인권침해와 국가폭력의 발생구조를 규명함으로써 1970년대 보안처분과 수용처분이 지닌 국가폭력으로서의 성격과 인권침해에 대한 국가책임을 보다 명확히 드러내고 정부 차원의 진상규명 및 피해회복을 위한 정책을 모색하는 데 기여하고자 하였다.
    주된 연구방법으로는 문헌조사와 구술자료 분석을 사용하였다. ①1970년대를 전후하여 생산된 보안처분에 관한 법이론적ㆍ실무적 논의와 부랑인ㆍ요보호여자ㆍ한센인에 관한 학계와 정부관료의 실태파악 및 정책 관련 문헌을 분석하고, ②정부의 공식통계자료를 통해 수용처분 현황과 추이를 분석하였다. ③국가기록원과 신문기사 아카이브 조사를 통해 사회안전법의 운용실태에 관한 정부문서와 치안행정, 보건복지행정 관련 정부문서 및 민간시설 운영 관련 문서를 발굴ㆍ수집하고, ④국사편찬위원회와 국가기록원에 보관된 보안처분 및 수용처분 대상자들의 구술자료를 수집ㆍ검토하였다.

    2. 사회안전법에 의한 인권침해
    1975년 7월 16일에 시행된 사회안전법은 유신체제에 대한 비판과 개헌요구가 거세지는 가운데 긴급조치가 연달아 공포되어 정부에 대한 일체의 비판과 토론이 억압되는 엄혹한 정치상황에서 제정되었다. 사회안전법은 형법상 내란ㆍ외환죄와 국가보안법, 반공법 등 위반으로 구금이상의 형을 집행받고 재범의 위험성이 있다고 의심되는 자에게 보안감호, 주거제한, 보호관찰을 부과할 수 있도록 하였다. 사회안전법 시행과정에서 발생한 인권침해의 요소는 다음과 같다.
    첫째, 사회안전법에 의한 보안처분은 소급입법에 의한 이중처벌의 문제점을 지니고 있었다. 1970년대에 보안처분 결정을 받은 대상자들은 2,936명으로, 이들이 보안처분 원인사실이 되는 범죄행위로 선고를 받은 시기를 살펴보면 한국전쟁 시기였던 1950년부터 1954년 사이에 선고된 사건이 61.7%로 절반을 훨씬 상회하였다. 또한 이들 중 형집행을 마치고 출소한 지 10년 이상이 지난 후에 재범의 위험성이 있다는 이유로 보안처분을 받은 비율은 무려 60%에 육박하였다.
    둘째, 사회안전법은 행정부의 결정에 의하여 보안처분을 부과하도록 함으로써 대상자들의 절차적 권리를 박탈하였다. 보안처분을 행정부의 결정에 의하도록 하는 것은 신체의 자유와 주거이전의 자유를 제한하는 형벌에 준하는 제재를 가하면서도 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 박탈함을 의미하였다. 나아가 보안처분이 청구된 대상자에게는 형사소송법 등에서 규정하는 형사절차상의 모든 절차적 권리가 부정되었다.
    셋째, 보안처분 부과의 근거가 되는 재범위험성 판단에 대한 규정이 부재하였으며 임의적인 판단에 의해 보안처분이 결정되었다. 본 연구에서 입수한 보안처분 의결서 분석 결과, 위험성 판단의 요소는 ①결정 당시의 가족관계ㆍ주거상황ㆍ경제적 상황 등 생활환경, ②전향여부와 정부 및 북한에 대한 태도 등 사상동향과 관련된 사항, ③가족이나 친족 연고관계와 좌익수 등과의 교류 등 인적관계, ④과거 범죄사실과 행형성적 등이었던 것으로 나타났다. 가장 많이 언급된 것은 생업 불안정 등 빈곤으로 71.9%의 대상자가 이에 해당하였다. 생활환경과 관련하여 주요하게 고려되었던 또 다른 요소인 주거 불안정 역시 빈곤과 밀접하게 관련되어 있었다. 다음으로 많이 나타난 것은 정부시책에 불만이 있거나 비협조적이라는 내용으로 조사자의 주관이 개입하는 매우 모호한 범주인데, 58.6%의 대상자에 대하여 이러한 내용이 기록되어 있다.
    넷째, 사회안전법에 의한 보안처분은 2년으로 기간이 정해져있었으며 추가로 2년을 연장하는 기간갱신의 횟수가 제한되지 않아 무기한의 보안처분이 가능하였다. 보안처분의 장기화를 가능하게 했던 기간갱신 제도는 주로 기록을 통한 간접조사를 통해 결정이 이루어지는 방식으로 운영되었다. 이는 대상자의 진술권을 보장하지 않은 채 대상자의 동향과 동태를 감시해온 수사기관과 보안감호소의 관찰내용을 토대로 기간갱신 결정이 이루어졌음을 뜻한다.
    다섯째, 피보안처분자에 대한 처우는 매우 열악하였으며 가혹행위가 빈번하게 발생하였다. 사회안전법에 따른 보안처분 가운데 보호관찰과 주거제한은 과거 경찰이 시행하던 요시찰제도를 이어받은 동태감시에 더하여 대상자 본인의 정기적인 신고를 의무화하였다. 보안감호의 경우, 수용자의 생명을 직접 위협할 정도로 처우가 열악하였다. 보안감호소는 사회안전법 시행령 제9조 제2항에 따라 행형법을 준용하여 형벌을 집행하는 교도소와 동일하게 운영되었을 뿐만 아니라, 1969년에 제정된 교정누진처우규정에 의거하여 비전향자인 피보안감호자는 행형성적에 따른 처우완화의 대상에서 제외되었고 일반 수형자보다 더 열악한 처우를 받았다. 또한, 1970년대에 본격화된 비전향 좌익수들에 대한 전향공작은 피보안감호자들에게도 실시되었고, 보안감호소의 강압적이고 폭력적인 운영방식은 수용자의 사망사건으로 이어지기도 하였다.

    3. 수용처분에 의한 인권침해
    가. 부랑인 단속ㆍ수용
    1970년대 부랑인 관련 정책에서는 기존의 주된 대상이었던 ‘부랑아’에서 보다 폭넓은 유형의 도시하층민 집단으로 단속ㆍ수용의 대상을 확대하는 변화가 나타났다. 1975년 12월 15일 공포된 내무부 훈령 제410호 부랑인의 신고단속수용보호와 귀향 및 사후관리에 관한 업무지침은 ‘부랑인’을 대단히 포괄적으로 정의함으로써, 일선 경찰 당국이 광범위한 도시하층민 집단에 대해 수용처분하는 근거를 제공했다. 1970년대 부랑인 행정에서는 생활보호법 등에 의한 보호의 필요성보다는, 사회 전반적 안보 태세 확립 및 사회치안과 긴밀히 연관되어 있었다. 일선 행정 수준에서 부랑인 단속 및 수용은 빈번히 법적 근거를 통해 명확히 뒷받침되지 않는 형태로 수행되었고, 시설은 도시치안 유지와 사회통제, 노역동원, 수익사업 등 생계보호 이외의 기능을 수행하는 경우도 일반적이었다. 이러한 부랑인 시설수용에서 발생한 인권침해의 요소는 다음과 같다.
    첫째, 단속 및 수용처분의 주된 대상이 된 ‘부랑아’, ‘부랑인’, ‘걸인’ 등의 범주는 명확한 법적 근거를 지니지 않은 자의적이고 불명확한 것이었고, 수용처분의 근거 역시 명확하지 않았다. 또한, 경찰 등 공권력에 이러한 자의적 권력 행사의 가능성이 존재했으며, 그 대상은 매우 빈번하게 ‘부랑인’의 범위를 넘어서 일정한 주거지와 직업이 있는 집단에게까지 확대되었다.
    둘째, 수용시설 내에서 발생한 인권침해는 (1) 물리적 폭력과 신체적정신적 상해, (2) 굶주림과 치료 가능성의 부재, (3) 강제 노역, (4) 탈법적 장기수용 등으로 나누어 볼 수 있다. 중대형 부랑인 시설의 경우 수용자들이 같은 공간 내에서 식사, 취침, 노동 등 획일적 시간 관리 하에서 생활하는 총체적 시설(total institution)의 형태를 띠고 있었다. 부랑인 시설에서는 관리 인력과 수용자들이 미분화되어 있어 일부 수용자들에게 관리업무를 위임하며 군대식으로 운영되었고, 이는 시설내부에서 일상적으로 폭력이 사용되는 조건이 되었다. 또한, 직업보도 및 자활사업은 직업보도 및 훈련의 기능을 중심으로 운영되었다기보다는 폭력을 동원한 작업규율과 장시간 노동, 노임의 착취를 통해서 이루어졌다.
    셋째, 수용자들은 장기수용에 의하여 교육과 직업경험 기회를 박탈당하였으며 퇴소 후 사회복귀 과정에서 사회적 낙인에 직면하고 빈곤과 트라우마를 경험하였다. 즉, 부랑인 수용시설 운영이 낳은 인권침해는 비단 단속 및 수용의 시점에서만 발생한 것이 아니라, 시설 수용자들의 생애 과정 전반에 걸쳐 나타남에 주목할 필요가 있다.
    넷째, 수용시설 운영의 민간위탁 및 이에 대한 정부의 관리감독 부재는 인권침해를 유발하는 중요한 구조적 조건이었다. 특히 시설의 수용인원에 비례하여 각종 물자 및 보조금이 지급되었던 구호행정 체계는 수용자들의 재소기간을 장기화시키는 동시에 시설 밖으로의 이탈을 막기 위한 물리적 통제를 강화하는 요인이 되었다.
    이러한 ‘부랑인’의 단속ㆍ수용에 있어서 1) 경범죄처벌법을 통해 규정된 범죄로서의 ‘부랑’ 행위자, 2) 생활보호법, 아동복리법 등에 규정된 생계보호 대상자, 3) 실제 일선 행정을 통해 단속수용된 집단 등 세 범주 사이의 경계가 사실상 무시되었다. 여기에서 경범죄처벌법 등 치안 계열 법을 통해서는 가능하지 않았던 ‘부랑’ 행위자에 대한 장기적 시설수용이 ‘보호’, ‘복지’ 등의 명분을 통해 정당화되었으며, 이처럼 이질적인 성격의 법체계를 통해 규정된 범주들이 혼용되었던 것이 부랑인 시설에서 발생한 인권침해의 발생원인 중 하나라고 볼 수 있다.

    나. 윤락행위등방지법에 의한 시설수용
    1960년대와 1970년대에 윤락행위등방지법에 의한 보호지도소와 직업보도시설의 설치목적은 시설 외부의 사회정화와 시설 대상자의 자활 및 자립갱생으로 나눌 수 있다. 두 가지 모두 1960~70년대 정부가 추구했던 국가, 사회적 목표로서, ‘사회정화’가 전국가 차원에서 제도화한 것은 1980년대이지만 사회적 배제집단에 대한 시설수용 정책을 통해서 볼 때 그 이전부터 적극적으로 추구되고 있었음을 확인할 수 있다. 윤락행위등방지법에 의한 수용시설은 사회악 제거를 통한 사회정화를 목적으로 설립되었으며, 여기에서 ‘보호선도’되어야 할 ‘요보호여자’의 범위는 ‘윤락’이라는 개념으로 획일화되었다. 즉, 가출 또는 부랑하는 여성에 대해서도 성매매와 직결시켜 통제대상으로 삼았던 것이다.
    요보호여자의 시설수용은 경찰의 단속뿐만 아니라 부녀상담소의 권유에 의해서도 이루어졌다. 그러나 부녀상담소의 권유에 의한 입소는 실제로는 단속의 양상을 띠고 있었을 가능성이 있으며, 부녀상담소의 상담 후 조치 중 대다수가 보호시설에 수용되는 것이었다는 점에서 상담은 수용을 전제로 한 사전조사의 기능을 했던 것으로 추정해볼 수 있다.
    수용시설은 수용자의 자활과 자립갱생을 목표로 삼고 있었다. 여성 수용시설에서는 기술교육을 통해 취업을 도모하도록 하는 계획을 세우고 있었지만, 통계상에서 확인되듯이 1962~1974년에 시설에서 퇴소한 여성들 가운데 취직한 여성보다 귀향한 여성의 수가 더 많았다. 즉, 시설 내에서 이루어진 직업교육을 통해 자활이나 자립갱생을 성취하기는 어려웠던 것으로 추정된다.
    윤락행위등방지법에 의한 시설운영에 있어서 요보호여자는 구호대상자가 아니라 교도대상자로 보는 것이 타당하다는 논리에 의해 보호보다 선도가 강조되었다. 즉, 당시 시설운영은 교도 활동을 중심으로 하며 시설은 교정시설로서 의의를 갖고 있다고 평가되었다. 여성 수용시설은 외출과 퇴소를 엄격히 제한하고 면회와 전화도 자유롭게 할 수 없었기 때문에 여성들에게는 고통스러운 ‘수용소’였다. 또한 입소 횟수가 많을수록 수용기간도 늘어났기 때문에 수용 경험이 있는 여성들에게는 단속과 시설수용이 더욱 두려움의 대상이 되었다. 이러한 상황에서 시설에 수용된 여성들은 여러 차례 탈출을 시도하였다. 1995년 경기여자기술학원 화재사고로 수십명이 사망과 중상을 입는 사건이 발생한 것을 계기로 뚜렷한 법적 근거도 없이 윤락여성, 정신질환자, 부랑인들을 사회로부터 강제 격리하는 제도가 인권침해의 요소가 있다는 지적이 나오면서 비로소 제도정비가 이루어졌다.

    다. 한센인의 격리수용
    한센인에 대한 격리수용은 조선총독부가 제정된 전염병예방령과 조선나예방령에 의해 일제강점기부터 이루어졌다. 특히 조선나예방령은 한센인의 특정 직업과 특정 장소 출입을 금하였으며 소록도 갱생원에 입소시키도록 하는 등, ‘부랑나환자’를 통제하기 위한 조항을 두었다. 해방 이후에도 미군정과 대한민국 보건당국은 조선나예방령에 의거하여 부랑나환자를 단속하고 수용하였다. 그러다가 1954년에 제정된 전염병예방법은 나병 환자의 격리시설 설치를 명시하였다. 1940년대 중반부터 한센병 치료제가 도입되면서 1963년 전염병예방법이 개정되어 나병환자를 격리수용대상에서 제외시켰으나, 퇴원은 세균이 검출되지 않은 음성환자 중 노동력이 있는 환자에게만 허용되었다. 또한 1977년 8월 19일 제정된 전염병예방법 시행규칙은 부랑ㆍ걸식 등으로 타인에게 전염시킬 우려가 있는 자는 격리수용되어야 한다고 명시함으로써 나병환자에 대한 강제격리는 그대로 이어졌다.
    1970년대 한센인에 대한 단속은 부랑나환자에 집중되었다. 실제로 단속 업무를 했던 사람들은 보건소의 나(癩)요원이었으며, 단속된 한센인들 중 양성환자는 소록도로 보내고 나머지 음성환자들은 소록도 또는 사설 불구 수용시설로 보냈다. 1975년에는 한성협동회가 만들어지면서 정부와 대한나관리협회는 부랑나환자 단속 및 강제송환 업무를 1976년부터 민간단체인 한성협동회로 이관하였다.
    1970년부터 정부는 한센인 시설을 점차 장애나 고령 한센인을 수용하는 시설로 전환하는 작업을 시작했다. 그 결과 1970년대는 양성나환자는 국립소록도병원으로 노동력이 있는 음성나환자는 정착마을로, 그리고 장애를 갖고 있거나 고령의 음성나환자는 사설불구수용시설에서 관리하기 시작했다. 즉 정착마을과 일반 사회에 거주하는 한센인들이 증가함에 따라 일견 강제격리정책이 폐지된 것처럼 보이지만, 한센병을 갖고 있거나 노동력이 없는 한센인들은 강제격리의 대상이 될 수 있었다. 이러한 시설은 수용자들에 대하여 엄격한 규율과 규칙을 적용하고 한센인들로 이루어진 선도반을 통해 생활을 통제하는 방식으로 운영되었으며, 한센인들에 대한 정관절제수술이나 인공중절수술 등의 인권침해가 발생하였다.

    4. 1970년대 보안처분 및 수용처분에 대한 과거사 정리
    가. 사회안전법 관련 과거사 정리
    사회안전법은 형벌에 준하는 기본권의 박탈 또는 제한을 수반하는 보안처분을 행정부의 결정에 의해 부과하도록 함으로써 중대한 위헌성의 문제를 야기하였다. 첫째, 사회안전법에 의한 보안처분은 이미 형기를 마친 자에 대하여 새로운 범죄를 범하지 않았음에도 인신구속을 포함한 제재를 가하는 것으로서 형벌불소급의 원칙과 일사부재리의 원칙을 위배한 이중처벌에 해당한다. 둘째, 형벌의 내용을 지닌 보안처분을 행정기관이 부과할 수 있도록 한 것은 삼권분립원칙과 정당한 재판을 받을 권리를 침해하며 보안처분 대상자는 형사절차에서 피의자와 피고인에게 보장되는 변호인 선임권, 진술권, 진술거부권 등 절차적 권리를 인정받지 못했다. 셋째, 보안처분의 부과요건이 불명확하며 그 근거가 되는 ‘재범의 위험성’에 대한 아무런 기준을 제시하지 않아 명확성의 원칙에 위배된다. 1970년대의 보안처분심의위원회가 위험성을 판단하는 방식과 전향제도의 운영방식 등은 국가기관이 자의적이고 임의적인 재범위험성 판단에 의해 중대한 기본권의 박탈과 제한을 수반하는 보안처분을 부과했음을 보여준다. 넷째, 사회안전법과 시행령, 시행규칙에는 보안처분 기간갱신의 요건에 대한 규정을 두지 않았으며 기간갱신의 횟수가 제한되지 않아 보안처분의 기간을 무기한 연장하는 것이 가능했다. 특히 보안처분의 제한없는 기간연장은 자유형과 같은 형태로 집행되는 보안감호의 경우 절대적 부정기형에 해당하는 것이었다.
    1975년 7월 16일에 시행된 사회안전법은 1989년 9월 17일 보안관찰법으로 전부 개정되어 시행되기까지 14년 2개월 간 존속하였으며, 1970년대에만 2,936명이 보안처분을 받았다. 사회안전법에 의한 인권침해는 생명과 신체의 자유, 주거이전의 자유, 양심의 자유에 대한 침해와 경찰의 감시에 의한 사생활의 자유와 직업선택의 자유에 대한 침해 등이 광범위하게 일어났다. 사회안전법은 이처럼 위헌적 법률로서 피보안처분자들에 대한 가혹행위 등 중대한 인권침해를 야기하였음에도 이에 대한 국가 차원에서 진행된 진실규명 활동은 매우 제한적이었으며 피보안감호자의 사망사건에 국한하여 일부 이루어졌다.
    본 보고서는 사회안전법에 따른 보안처분에 대하여 위헌적 법률에 의한 공권력의 행사로 인해 발생한 중대한 인권침해라고 판단한다. 따라서 이에 대한 진실규명과 피해회복 등 과거사 정리가 요구된다. 우선, 보안처분의 근거가 되는 위험성에 대한 자의적이고 임의적인 판단을 함으로써 보안처분 대상자의 기본권 박탈의 위헌ㆍ위법성의 규명과 이에 대한 정부의 공식적인 인정이 필요하다. 구체적이고 합리적인 판단기준 없이 공권력의 집행자인 경찰, 검찰 등의 무단해석에 의해 보안처분이 결정되어 주거이전의 자유를 제한당하고 국가기관에 의한 감시와 개입을 당하는 등 인권침해가 발생한 사실에 대한 진실규명이 이루어져야 한다. 또한 피보안감호자 사망 사건은 사회안전법에 의한 인권침해의 가장 심각한 사례로서 사망자의 사망원인과 경위, 이에 직접 관련된 교정관 등의 책임, 그리고 사망사건 은폐에 개입한 중앙정보부와 검찰의 책임에 대해 전면적인 진실규명이 이루어져야 한다.
    사회안전법의 시행에 의해 발생한 피해의 회복방안에는 우선 국가배상과 보상의 방법이 고려되어야 한다. 사회안전법에 의한 인권침해 사건에 대한 피해회복은 지금까지 진실규명 작업이 미진하였고 국가배상 및 보상에 관한 관련 법률의 한계, 그리고 법원의 소극적 태도에 의해 제대로 이루어지지 못했다. 위헌적 법률인 사회안전법에 의해 보안처분을 부과 받음으로써 발생한 피해에 대해서는 위법한 공권력의 행사에 의한 중대한 인권침해로서 전면적인 진실규명과 함께 국가배ㆍ보상이 충실히 이루어질 수 있도록 입법적 조치와 함께 법원의 태도변화가 필요하다. 나아가 국가폭력에 대한 과거사 정리에는 재발방지의 노력이 포함되어야 한다. 과거 발생한 인권침해의 가해자에 대한 민형사책임 추궁을 중심으로 하는 이행기 정의(transitional justice)에서 국가폭력의 발생을 가능하게 했던 구조와 제도를 개혁하는 변혁적 정의(transformative justice)로 나아가는 것 역시 중요하다. 이러한 점에서 사회안전법을 계승한 보안관찰법 폐지에 대한 본격적인 논의와 노력이 경주되어야 할 것이다.

    나. 수용처분 관련 과거사 정리
    수용처분에 의한 인권침해에 대한 국가책임을 명확히 하기 위해서는 강제수용 행위의 위헌ㆍ위법성이 확인되어야 한다. 사회적 배제집단에 대한 대표적인 수용처분인 부랑인 시설수용을 뒷받침한 것은 1975년에 제정된 내무부 훈령 제410호인데, 1975년 당시 부랑인 단속과 수용의 법적 근거가 되는 경범죄처벌법, 경찰관직무집행법, 생활보호법, 아동복리법, 사회복지사업법에는 부랑인을 본인의 의사에 반하여 강제로 시설에 수용하는 행위에 대한 근거조항이 존재하지 않았다. 또한 부랑인의 단속과 시설인계에 대하여 대통령령이나 각 행정부의 부령에 위임하여 정하도록 하는 법률규정이 없었으므로 내무부 훈령 제410호는 법률적 근거를 지니지 못하였다.
    그 대상자의 범위와 관련하여서도 내무부 훈령 제410호는 위법성을 지니고 있었다. 내무부 훈령 제410호에 명시된 단속과 수용의 대상은 법률에 의해 보호조치가 허용되지 않는 대상자를 포괄하는 것으로서, 법률에 의한 기본권 유보 원칙을 명시한 헌법에 위배된다. 또한 내무부 훈령 제410호는 입소심사와 당사자의 이의제기 절차 등을 비롯한 절차적 권리에 대한 규정을 전혀 포함하고 있지 않으며 형제복지원 피해생존자들의 증언에서도 수용과정에서 절차적 권리는 전혀 지켜지지 않았다.
    부랑인시설에서 일어난 대규모의 강제수용은 공권력의 협조 없이는 불가능했다. 경찰의 보호조치는 공권력에 의한 신체의 침해에 해당하는 인신구속을 수반하므로 법률에 의거한 적법절차의 원리에 따라 이루어져야 함에도 단속 및 수용절차에서 준수되지 않았다.
    수용처분과 관련된 인권침해에 대한 국가책임은 단속ㆍ수용과정에서의 직접 개입에만 국한되지 않는다. 1970년대의 수용시설들은 사회복지사업법을 비롯한 관련 법령에 의해 법적 근거를 두고 운영되었다. 그러나 시설 내부의 군대식 위계구조에서 발생하는 물리적 폭력과 강제노역, 시설장의 정부지원금 횡령으로 인한 수용자 복지의 저하에 대한 정부의 관리감독은 거의 이루어지지 않았다. 또한 시설 내에서 발생한 폭행ㆍ상해 및 사망 사건에 대해서도 수사기관과 행정청의 감독은 전혀 이루어지지 않았다. 이처럼 정부예산을 지원받는 시설의 횡령 등 회계 부정에 대한 감독부실과 감금, 노동 강요, 폭행, 치사 등 형법상 불법행위에 대해 조치를 취하지 않음으로써 인권침해가 장기간 지속되도록 한 것에 대해 국가에 책임을 물을 수 있을 것이다.
    형제복지원 사건 피해생존자들과 관련 시민단체의 활동에 힘입어 2020년 5월 20일 진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법의 개정안이 국회 본회의를 통과함에 따라 2020년 12월 진실ㆍ화해위원회의 활동을 재개함으로써 진실규명이 이루어질 것이 기대되고 있다. 불법적 수용을 비롯한 인권침해는 형제복지원과 선감학원 외에도 동시대에 존재했던 다른 수용시설에서도 광범위하게 발생하였다. 따라서 사회적 배제집단에 대한 수용시설 전반에 걸친 진실규명이 요구된다.
    향후 진실규명 과정에서는 단속과 시설입소 과정에서 발생한 인권침해와 불법행위에 대한 부분이 명확히 밝혀져야 한다. 특히 단속과 시설인계 과정에서 경찰과 지방정부 공무원들의 관여 정도 및 주거와 연고자 여부를 조사하지 않거나 주거 및 연고자가 있음에도 강제입소시킨 경위를 조사하고 경찰ㆍ공무원과 시설의 유착관계와 위법행위를 명확히 밝혀야 한다. 또한 퇴소절차 운영에 있어서의 문제점과 강제수용의 장기화의 원인에 대한 규명이 필요하다.
    수용중 사망한 자들의 사망원인과 사망자 처리 과정에 대한 의혹 역시 진실규명이 필요한 부분이다. 이와 관련하여 사망사건에 대한 처리과정에서 검ㆍ경찰의 수사가 제대로 이루어지지 않은 점에 대해서도 진실규명이 필요하다. 수용시설 내에서 수많은 사망자가 발생하였음에도 폭행치사, 유기치사 등 범죄혐의를 밝혀냄으로써 형제복지원에서 일어난 인권유린을 중지시키지 못하고 방치되었던 이유를 규명하는 데 필요한 부분이다.
    2020년 12월 10일에 시행되는 개정 과거사정리법은 배상과 명예회복 등 피해회복에 관한 조치에 대한 구체적인 규정을 두지 않고 별도의 입법적ㆍ행정적 조치에 맡기고 있다. 따라서 수용처분에 의한 인권침해 피해자들에 대한 피해회복에 있어 관련 특별법 제정이 고려되어야 한다. 또한, 진실규명 작업을 통해 수용처분 관련 인권침해 사건의 국가책임이 입증되면 국가배상법에 따른 배상청구권을 활용한 피해회복 방안도 고려해야 할 것이다.
    또한, 수용처분에 의한 인권침해는 현재적 사건으로서 그 의미가 사회적으로 공유되고 피해회복 방안이 강구되어야 한다. 이와 관련하여 형제복지원의 경우 1987년 이후 시설수용자들의 행방을 파악하고 연고자 확인 및 피해회복을 위한 지원이 이루어져야 한다. 이는 실종자 및 사망자 가족의 진실에 대한 권리인 동시에 피해생존자들의 소재를 확인함으로써 피해회복을 위한 조치를 취할 수 있는 방법이기도 하다.

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