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보고서명
효율적인 교통혼잡 통행료 정책 도입방안 연구
보고서명(영문)
A Study on Enhancing the Acceptability of Road Congestion Pricing Policy

책임자 정일호
소속기관국토연구원
내부연구참여자정선영,임영태,이백진
외부연구참여자
발행기관 국토연구원
ISBN89-8182-443-6
출판년도2006
페이지243
보고서유형 기본연구보고서
연구유형 정책
표준분류 수송·교통 > 수송·교통일반
자료유형연구보고서
공공누리유형
주제어교통혼잡 통행료, 효율성 및 형평성, 수용성, 징수금

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서울을 비롯한 우리나라 대도시의 간선도로는 물론 시내도로도 교통혼잡이 극심한 실정이다. 이러한 교통혼잡은 일상생활에서 시민의 불편은 물론 막대한 사회적 혼잡비용을 발생시키고 도로 이용의 효율을 저하시켜 기업의 생산성 감소 및 이로 인한 국가경쟁력 저하 우려가 사회적 이슈가 되고 있다. 이러한 도시부 교통혼잡 문제를 완화하기 위하여 주차상한제 및 승용차요일제 등 다양한 교통수요 관리정책의 도입 필요성이 검토 추진되어 왔으나 실효성이 기대에 못 미친 것도 사실이다. 현실적으로 교통수요 관리를 통한 도로교통 혼잡완화 측면에서는 혼잡도로 이용차량에 대해서 통행료를 징수하는 혼잡통행료 징수정책이 가장 효율적인 수요관리 정책으로 알려져 있다.
그러나 혼잡통행료 정책은 외국 사례에서도 볼 수 있듯이 도심 교통혼잡을 완화할 수 있는 매우 효율적인 정책임에도 불구하고 통행료 부과에 부담을 느끼는 소득계층에 대해서는 또 다른 형태의 조세징수라는 사회적 이슈가 제기되고 있다. 혼잡통행료 정책을 성공적으로 도입하기 위해서는 이 같이 지속적으로 제기되고 있는 문제들에 대한 실용적인 대안을 마련하여 정책집행의 사회적 수용성을 제고시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 우선 혼잡통행료 징수에 따라 고소득 계층에 비해 저소득 계층이 느끼는 불이익이 상대적으로 커지게 된다는 형평성 문제를 완화하기 위한 적극적인 노력이 필요하다. 즉, 형평성 문제를 완화하기 위해서는 통행료 수준 및 징수구역 등 혼잡통행료 정책의 세부 시행 내용을 결정할 때 각 소득계층별로 감수해야 하는 불이익의 편차가 가장 적은 방안을 선택하여 시행해야 할 것이다.
또한, 징수된 혼잡통행료의 명확하고 합리적인 활용방안 제시가 필요하다. 일반적으로 혼잡통행료는 정부가 징수하여 용도를 정해 사용하는데, 이 경우 대부분의 시민들은 승용차 이용을 포기한 사람들의 통행을 편리하게 하는 방향으로 징수된 통행료가 재투자 되는가에 의문을 가지게 된다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 징수된 통행료의 일부를 지불자에게 환불해주는 방안을 검토할 수 있다. 또한 직접 환불방식과 함께 대중교통 및 교통시설 확충을 위한 자원으로 활용하는 방안을 함께 마련하여 혼잡통행료가 도로건설을 위한 자원으로도 직접 활용된다는 점을 일반시민에게 널리 인식시켜야 정책집행의 수용성이 커질 것이다. 마지막으로, 정책시행에 따른 이해 당사자들의 협의체 구성이 필요하다. 이는 혼잡통행료 정책은 사회적 갈등을 초래할 우려가 높기 때문이다. 따라서, 정책 도입 및 집행 과정에서 제기될 수 있는 다양한 갈등들이 효율적으로 해소될 수 있는 협의체 구성 등을 통하여 정책의 사회적 수용성을 확보할 수 있도록 해야 할 것이다.
혼잡통행료 정책이 국내에서도 성공적으로 받아들여지기 위해서는 앞에서 언급한 바와 같이 소득 계층간 형평성 문제 완화, 통행료 활용방안 및 정책집행을 체계적으로 지원할 수 있는 조직을 마련하여 정책도입 및 운용과정에서 제기될 수 있는 다양한 갈등에 효율적으로 대응토록 하여 사회적 수용성 및 정책시행의 정당성을 확보해야 할 것이다. 아무쪼록 본 연구가 이 같은 혼잡통행료 정책도입에 따른 예상되는 사회적 논의에 일조를 할 수 있기를 기대하며 본 연구수행을 위해서 많은 도움을 주신 황기연 교수님과 이승재, 도명식, 조은경 교수님께도 깊이 감사드립니다.

The travel demand has increased more rapidly than the supply of transportation infrastructure such as roads according to improvement of the quality of life resulted from the increase of income level. Because of the gap between travel demand and transport facilities, the cost of traffic congestion has increased very gradually over past 10 years in Korea and the road congestion cost is estimated 23 million dollars in 2004 that is 2.7% of GDP in Korea.
In this background, various transport policies have been considered to manage the traffic demand efficiently and cope with the transportation problems in urban congested area. In particular, the road congestion pricing policy has interested as one of the most efficient ones which can manage the congestion problems due to rapid development of IT technologies.
The road pricing policy has been implemented in some metropolises of foreign country such as London and Singapore and it stands high in evaluation through releasing the traffic congestion effectively in the downtown and ensuring the efficiency of investment to the existing transportation facilities. Recently, in Korea, various policies are discussed to reduce the traffic congestion which causes enormous social cost annually and it becomes necessary to introduce a plan for extending the road pricing policy which is been implementing in the 1st and 3rd tunnel of Nam-san.
This study aims, based on aforementioned study background, to suggest the efficient alternatives which may improve the effectiveness and acceptability of the employment of road pricing policy to be considered as one of the policies to manage the traffic demand efficiently in metropolitan urban area. In order to pursuit the study purpose, chapter 2 deals with some theoretical aspects of road congestion pricing policy. The propriety of the road pricing policy was reviewed theoretically and the issues related to it were examined including the method for analyzing effects of the policy, the plan for using the fare collected, social equality, and spacial equality. Also, the countermeasure of each issue was investigated.
In chapter 3, the case study of London, Singapore and Tokyo was performed where has introduced and implemented the road pricing policy successfully and some issues be discussed were identified with some categories: the region of congestion fee collecting, the rate of fare, the objects and method for collecting, for improving the social acceptability, and for using the fare collected. From the case study, three implications were derived including the method of carrying out the road pricing policy, the plan for improving the social acceptability of it, and the plan for using the fare collected.
In chapter 4, the various implementing methods related to road pricing were examined including the region of collecting, the rate of fare, the time slot for collecting, the objects, and method for collecting and the model which may analyze the effect of each method was formulated and applied to Seoul. And then, the effect of various implementing methods of Road Pricing policy was analyzed by applying to 6 scenarios through MOEs to be classified into the effect of improving traffic flow and the equality among levels of income. According to the results, the travel speed of passenger cars was most improved when 3 dollars of road pricing fare is collected in the downtown and secondary downtown at once, and in the case of modal split, the ratio of passenger cars and taxies was decreased and the ratio of buses and subways was some increased. In the case of equality, the compensating variations by level of income was negative sign in all scenarios, in other words, it was proved that the implementation of Road Pricing policy do not cause the unequality among the classes of income.
In chapter 5, preference and attitude survey to road pricing employment for citizen of Seoul was performed for the purpose of reflecting the results to the road pricing policy, and implications from the survey are as follow. Firstly, inhabitants in the road pricing area and people using vehicle mainly showed negative attitude about road pricing, therefore, it is necessary to establish the plan for releasing the objection among these people. Also, it is necessary to extend the public transportation facilities and improve the service level of it for the people who shift the mode from vehicle to others through road pricing. Secondly, although persons, who may be a low level of income, decrease the use of passenger car or change it to public mode through road pricing, the plan which can provide them similar level of transportation service to before is necessary. And finally, because of the result that the positive attitude about road pricing increased when the plan for using the fare collected is offered, it should be proposed actually from the stage of planning.
In chapter 6, three alternatives for effective road pricing policy employment were suggested including the plan for revising the institution related to that policy, for improving the social acceptability to the implementation of policy, and for using the fare collected. In relation to institution, because the standard to specify the road pricing area is very complicate and obscure, it was suggested that the standard for specifying the road pricing area should be established clearly and the procedure of it should be simplified. And in the case of social acceptability of that policy, in order to improve it, it was proposed that the governance system to consist of a local government, a citizen committee, and research institute should be formed and solve the various problems of that policy including acceptability and equality. Also, credit-based congestion pricing was suggested as an alternative to use the fare collected which return the fare to travellers as credits and make them use the credits when they use the public transportation. Finally, it was suggested as a further study that more empirical studies are needed to identify the effectiveness and equity of road congestion pricing policy employment, and to investigate institutional arrangement alternatives to secure the introduction of the policy.

제1장 연구의 개요

1. 연구의 배경 1
2. 연구의 목적 3
3. 연구범위 및 수행방법 3
1) 연구의 범위 3
2) 연구 수행 방법 4
4. 선행연구와의 차별성 7
1) 선행연구 현황 7
2) 본 연구의 주안점 및 차별성 8

제2장 혼잡통행료 부과의 이론적 당위성 검토

1. 외부불경제(Social Externality) 측면의 혼잡통행료 부과의 당위성 11
1) 수요와 공급 곡선을 이용한 혼잡통행료의 특성 12
2) Downs-Thomson과 Edgeworth Paradox에 근거한 혼잡통행료부과의 당위성 13
2. 시사점 및 착안사항 16
1) 시사점 16
2) 착안사항 : 혼잡통행료 부과의 문제점과 대응논리 19

제3장 혼잡통행료 정책 시행사례 검토

1. 영국 런던 25
2. 싱가포르 31
3. 동경 36
4. 서울 남산 1호 및 3호 터널 40
5. 시사점 44
1) 시행방식 측면 45
2) 사회적 수용성 측면 46
3) 징수금 활용 측면 47

제4장 혼잡통행료 시행효과 분석 :서울시 사례

1. 혼잡통행료 시행방안 검토 49
1) 혼잡통행료 징수지역 설정 49
2) 요금수준 결정 방법 51
3) 징수시간대 53
4) 통행료 징수방식 53
2. 효과 분석모형 구축 54
1) SECOMM 모형 구축 54
2) 수단선택모형 구축 56
3) SECOMM 모형 정산 65
4) 소득형평성 효과분석모형 정립 76
3. 혼잡통행료 시행효과 분석결과 78

제5장 혼잡통행료 징수에 대한 시민의식 분석

1. 설문조사의 개요 103
2. 혼잡통행료 징수에 대한 설문조사 분석 105
3. 분석결과 요약 및 시사점 도출 125
1) 주요 분석결과 요약 125
2) 시사점 도출 128

제6장 혼잡통행료 정책 도입 방안

1. 혼잡통행료 징수 기반정비 방안 131
1) 현행 혼잡통행료 징수기반의 문제점 131
2) 혼잡통행료 징수기반 개선 방향 134
2. 정책집행의 수용성 제고 방안 136
1) 혼잡통행료 정책시행에 따른 예상 갈등 136
2) 정책 도입에 따른 갈등해소 방안 137
3. 통행료 징수금 활용방안 142
1) 징수금 활용에 대한 기존 논의의 시사점 도출 142
2) 크레딧누적형 혼잡통행료제도(CACP) 144

제7장 결론 및 정책건의

1. 결론 149
2. 정책적 시사점과 기대효과 151
1) 정책적 시사점 151
2) 연구의 기대효과 152
3. 향후 연구과제 153

참 고 문 헌 155
SUMMARY 161
부 록 165

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