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정부업무평가 기본법제 개선방안

 보고서명(영문)

A Study on Improving the Legal Framework on Public Service Evaluation
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  • 1. 연구배경 및 필요성

    □ 정부업무평가 기본법은 2006년 제정되어 시행된 이후 전체적인 골격이나 내용에는 큰 변화가 없이 실질적인 개정이 이루어지지 않았음
    ○ 통합적 정부업무평가제도를 구축하기 위해 제정된 정부업무평가 기본법이 시행되어 오면서 관련된 많은 연구가 이루어졌음에도 정부업무평가 기본법제의 흠결이나 오류에 대한 수정·보완이 아직 적절하게 이루어지지 않고 있음
    ○ 본 연구는 효율적인 국정 운영과 국정성과 창출 유도를 위해 정부업무평가제도의 실태 및 문제점을 분석하고 정부업무평가 기본법 등 관련 법제의 개선방안을 제시하는데 목적이 있음

    2. 이론적 배경

    □ 정부업무평가에 관한 문헌연구
    ○ 기존 선행연구들은 정부업무평가제도 전반에 관한 연구부터 특정평가나 자체평가, 성과관리, 합동평가, 공공기관평가 등 세부 영역별로 상당한 연구결과들을 산출하였으나, 법제 수준의 개선방안 마련에는 미흡함
    - 매우 포괄적이고 추상적인 방향을 제시하거나 또는 시행계획, 제도 운영, 평가편람 수준의 매우 세부적인 개선안을 제시함
    - 정부업무평가기본법에 노정된 문제점들에 대응하는 대부분의 연구에서 제시된 법제 관련 개선방안은 일부 조항에 한정됨
    ○ 본 연구는 많은 연구에서 제기되고 평가 실무적으로 어려움을 겪고 있는 문제들에 대해 개선 필요성을 진단하고 타당성 높은 개선안을 종합적으로 제시하여 정부업무평가 기본법제의 흠결이나 오류를 적절하게 수정·보완한다는 측면에서 기존 연구들과 차별화됨

    3. 정책 및 사례분석

    □ 정부업무평가제도 현황 분석
    ○ 정부업무평가는 평가 대상에 따라 중앙행정기관 평가, 지방자치단체 평가, 공공기관 평가로 구분하며, 정부업무평가의 추진에 있어 국무조정실과 정부업무평가위원회가 총괄적인 역할을 담당함
    ○ 중앙행정기관의 자체평가
    - 주요정책, 재정사업, R&D사업, 행정관리역량 부문으로 이뤄져있음
    - 각 부처별 자체평가계획 수립 후 정부업무평가위원회에 제출, 평가 실시, 정부업무평가위원회에 평가결과를 제출함. 정부업무평가위원회는 자체평가 운영에 대한 확인 및 점검을 실시함
    - 평가결과를 조직·예산·인사·보수 등에 연계 또는 반영하고, 다음연도의 예산편성시 반영하는 등 평가결과의 활용이 이뤄짐
    ○ 중앙행정기관의 특정평가
    - 국정과제, 규제개혁, 비정상의 정상화과제, 정책홍보, 기관공통사항에 대한 평가로 구성됨
    - 평가부문별로 평가지표체계에 따라 정량적·정성적 평가를 실시하며, 평가부문의 평가결과를 기관별로 합산하여 기관종합평가를 실시함
    - 국정평가결과 우수 기관이나 공무원 등에게는 포상 등의 평가결과 활용이 이뤄짐
    ○ 성과관리
    - 전략적 관점에서 계획을 수립하여 업무를 추진하고, 그 결과를 평가하여 정책개선이나 자원배분 등에 반영함으로써 조직의 전반적인 효율성을 높이고자하는 목적으로 성과관리계획을 수립하여 운영함
    - 성과관리계획 수립 및 시행, 성과관리시행계획 이행 실태 자체점검, 성과관리시행계획 추진실적 자체평가, 결과 국무총리실 제출의 추진절차로 이루어짐
    - 성과관리계획에 근거한 성과관리의 실태와 결과가 자체평가 및 특정평가에 반영되도록 해야 하며, 성과관리시행계획상의 관리과제와 과제별 성과지표를 자체평가의 대상과제 및 성과지표로 활용함

    □ 정부업무평가 기본법제 분석
    ○ 정부업무평가 기본법제의 주요 내용을 평가 목적 및 방향, 평가추진체계, 평가원칙, 평가내용 및 방법, 평가지표, 성과관리, 평가결과 활용으로 구분하고, 기존 연구결과에서 제기된 주요 쟁점과 그 대안을 정리하였음. 또한 정부업무평가 관련 판례와 법령해석례를 분석하였음
    ○ 평가목적 및 방향과 관련하여, 현행 정부업무평가 기본법은 사후 평가에 초점을 두고 있어 전략적 성과관리가 미흡하므로, 기본법의 목적이 전략적 성과관리에 있음을 명시해야 한다는 지적이 제기되었음
    ○ 평가추진체계와 관련하여, 주요정책과제평가(정부업무평가 기본법)와 재정성과관리(국가재정법)는 통합하고, 여타 부문의 각종 평가도 일괄하여 각 부처의 자체평가로 통합해야 한다는 의견이 제시되었음
    ○ 평가원칙과 관련하여, 현행법상 평가원칙은 원론적이어서 구체적인 방향 제시에 미흡하고 지표개발에 지침을 주지 못하므로, 구체화해야 한다는 지적이 제기되었음
    ○ 평가내용 및 방법과 관련하여, 자체평가위원회는 기관(업무) 특성을 반영하도록 함과 동시에, 전문성 강화 차원에서 공무원 수 비중을 늘리는 방향으로 변화시켜야 한다는 대안이 제시되었음. 지자체 합동평가를 지자체 자체평가로 전환하고 중앙행정기관은 그 결과를 확인·점검하는 것이 바람직하다는 의견도 제시되었음
    ○ 평가지표와 관련하여, 각 부처(지방자치단체/공공기관)의 전략과 업무의 특성을 반영한 차별화된 성과지표를 자율적으로 개발·적용토록 하게 하고, 국민체감형 결과지표는 국정과제평가에서 그 비중을 낮추어야 한다는 지적이 제기되었음
    ○ 성과관리와 관련하여, 현행 기본법에서 성과관리를 독립시켜 성과관리기본법(가칭)을 따로 제정해야 된다는 의견이 제시되었음. 개별 부서가 정부 혹은 부처 전체적인 성과관리에 관심을 갖도록 성과관리와 부서평가의 연계비율을 확대해야 한다는 제안도 있었음
    ○ 평가결과 활용과 관련하여, 기관 임무에 기초한 성과정보를 생산하여 기관 운영에 자체평가 결과가 반영될 수 있는 시스템을 구축하고, 정부업무평가위원회가 평가결과의 환류 및 이행상황을 점검해야 된다는 의견이 제시되었음

    □ 주요 외국 사례연구
    ○ 우리나라와 주요 외국 법령 비교
    - 우리나라의 정부업무평가 관련 법제와 유사한 해외 사례들을 비교하고자 미국, 호주, 캐나다 3개국을 선정하여 비교함
    특히, 법령상에 규정되어 있는 평가목적 및 방향, 평가추진체계, 평가내용 및 방법 등에 초점을 두고 외국 사례들을 조사함
    미국의 Government Performance and Results Act of 1993(GPRA)과 이를 개정한 GPRA Modernization Act of 2010, 호주의 Public Governance, Performance and Accountability Act of 2013, 캐나다의 Financial Administration Act과 관련 규정 및 지침 등을 분석함
    ○ 외국 사례의 시사점
    - 미국, 호주, 캐나다의 경우, 모두 성과계획-예산-성과평가 간 긴밀한 연계가 이루어지고 있음
    「정부업무평가 기본법」의 성과계획 및 평가와 「국가재정법」의 예산과 연계된 성과계획 및 평가 간의 연계성을 제고하는 방향으로 법제 개선이 이루어져야 함을 시사함
    - 미국과 캐나다의 경우, 정부업무평가의 목적이 단순히 목표한 성과를 달성했는지 여부를 판단하는 것이 아니라 궁극적으로 평가결과의 환류를 통한 성과관리와 사업을 향상시키려는 적극적인 의미를 지님
    소극적인 의미에서 평가결과를 통한 문제점 시정에 초점을 두고 있는 「정부업무평가 기본법」을 개선하여, 평가결과의 환류를 통한 업무와 사업의 향상이 평가의 주된 목적임을 명시하고, 적극적으로 평가결과의 활용할 수 있는 구체적인 규정을 마련할 필요가 있음을 시사함

    □ 정부업무평가 기본법제 개선을 위한 전문가델파이 분석
    ○ 현행 정부업무평가 기본법제의 쟁점에 대한 개선 필요성과 그 대안의 타당성을 검증하기 위해, 설문 문항을 구성하여 정부업무평가 분야 전문가 10명(학계 7, 부처 관계자 3)을 대상으로 1, 2차에 걸쳐서 서면으로 전문가 델파이 조사를 실시하였음.
    ○ 1차 조사 결과를 살펴보면, 주요 정책과제 평가(정부업무평가 기본법)와 재정성과관리(국가재정법)의 통합이 가장 필요성이 높은 과제였고, 부처(지방자치단체/공공기관) 특성에 부합한 맞춤형 평가지표 개발 필요성도 높게 나타났음. 국민체감형 결과지표 비중은 축소하는 것이 바람직하고, 정부업무평가 기본법의 목적에 전략적 성과관리를 명시해야 할 필요성도 높게 인식되었음. 자체평가의 성과지표를 자율적으로 개발·적용하고, 자체평가위원회 구성을 자율적으로 관리하게 하여 자체평가 운영의 내실화를 도모하자는 의견, 지방자치단체 합동평가를 자체평가로 전환하자는 의견, 정부업무평가위원회 전문가평가단을 강화하고 성과계획 및 평가를 예산 또는 부서평가와 연계하자는 의견에 대해서는 상대적으로 보통 수준의 필요성을 보였음
    ○ 2차 조사 결과를 살펴보면, 1차 조사 결과와 비슷하게, 각 부처(지방자치단체/공공기관)의 특성을 반영한 평가지표 개발, 주요 정책과제 평가와 재정성과관리 통합에 높은 타당성을 보였고, 부처별 자체평가 운영 내실화와 관련된 대안들, 국정과제평가 및 국정과제지원평가가 기관 중심 평가가 아닌 국정과제 중심 평가로 이뤄져야 한다는 대안 등에는 보통 정도의 타당성을 보였음

    4. 결론 및 정책대안

    □ 평가목적 및 방향, 평가추진체계, 평가원칙, 평가내용 및 방법, 평가지표, 성과관리, 평가결과 활용 등을 중심으로 다음과 같이 정부업무평가 기본법과 동법 시행령 그리고 관계 법령의 개선방안을 도출함

    □ 평가목적 및 방향
    ○ 정부업무평가 기본법 제1조의 ‘통합적인 성과관리체제의 구축’을 ‘통합적이고 전략적인 성과관리체제의 구축’으로 개정하는 방안
    ○ ‘중앙행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ공공기관 등은 정부업무평가를 통해 입법목적 달성 여부와 정부 사업과 지출의 효과성과 효율성에 관한 보다 객관적인 정보를 제공함으로써 정책을 개선하고 내부관리를 향상시키기 위해 노력하여야 한다’는 내용을 동법 제1조 목적에 추가하는 방안

    □ 평가추진체계
    ○ 동법 시행령 제8조 2의 재정사업부문 평가총괄관련기관을 기획재정부에서 국무조정실로 변경하는 방안
    ○ 재정사업자율평가를 폐지하기 위해 국가재정법 시행령 제3조를 개정하는 방안
    ○ 정부업무평가 기본법 시행령 제8조 3의 조직·정보화부문과 제8조 4의 인사부문을 폐지하는 방안
    ○ 동법 제3조 제3항의 규정을 ‘정부업무평가위원회(이하 "위원회"라 한다)의 심의·의결을 거쳐 별도로 평가를 실시하여야 한다’로 개정하는 방안
    ○ 동법 제7조 정부업무평가의 원칙에 ‘정부업무평가는 평가대상 기관 및 사업의 특성을 반영하여 실시하여야 한다’는 항목을 추가하는 방안
    ○ 동법 제20조에 특정평가의 대상부문으로 국정과제를 명시하도록 하고 동법 시행령 제14조에 국정과제의 정의로 ‘국정기조 및 국정목표를 달성하기 위한 이행과제’를 신설하는 방안,
    ○ 법 시행령 제15조 제1항을 ‘필요한 경우에는 전문가평가단을 구성하거나 민간전문가로 하여금 연구·조사를 하게 할 수 있다’로 개정하는 방안

    □ 평가원칙
    ○ 동법 제7조에서 제시하고 있는 정부업무평가의 원칙을 보다 구체화하기 위하여 ‘정부업무평가는 평가대상 기관이 추구하는 목표 및 임무와 관련성이 있는 중요한 측면을 포괄적으로 측정하여야 하며 평가로 인해 바람직하지 않은 행태가 유발되지 않도록 노력하여야 한다’는 항목을 추가하는 방안

    □ 평가내용 및 방법
    ○ 동법 제14조에 ‘중앙행정기관의 장은 자체평가의 자율성과 책임성을 높이기 위해 자체평가위원회의 위상과 역할을 제고하도록 노력하여야 한다’는 내용을 추가하는 방안
    ○ 동법 시행령 제11조 제1항을 ‘법 제14조제2항에 따라 중앙행정기관에 두는 자체평가위원회(이하 "자체평가위원회"라 한다)는 기관 특성과 업무 특성을 반영하여 자율적으로 구성한다’로 개정하는 방안
    ○ 동법 제21조 제5항을 ‘별도로 평가를 실시하여야 하는 불가피한 사유가 있는 경우에는 위원회의 심의·의결을 거쳐 평가를 실시하여야 한다’로 개정하는 방안
    ○ 동법 제21조 제1항을 ‘지방자치단체 또는 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무, 국고보조사업 그 밖에 대통령령이 정하는 국가의 주요시책 등(이하 이 조에서 "국가위임사무등"이라 한다)에 대하여 해당 지방자치단체가 자체평가를 실시할 수 있으며 국정의 효율적인 수행을 위하여 평가가 필요한 경우에 한하여 행정자치부장관이 관계중앙행정기관의 장과 합동으로 평가(이하 "합동평가"라 한다)를 실시할 수 있다’로 개정하는 방안

    □ 평가지표
    ○ 동법 제7조 정부업무평가의 원칙에 ‘정부업무평가는 평가대상 기관 및 사업의 특성을 반영하여 실시하여야 한다’는 항목을 추가하는 방안
    ○ 동법 제14조 중앙행정기관의 자체평가에 ‘중앙행정기관의 장은 기관의 특성을 고려하여 자율적으로 자체평가를 실시하기 위하여 노려하여야 한다’는 내용을 추가하는 방안
    ○ 동법 제7조 정부업무평가의 원칙에 ‘정부업무평가는 국민체감도를 균형있게 반영하여야 한다’를 추가하는 방안

    □ 성과관리
    ○ 동법 제6조 제1항을 ‘중앙행정기관의 장은 성과관리전략계획에 기초하여 당해연도의 성과목표를 달성하기 위한 연도별 시행계획(국가재정법 제8조제2항의 성과계획서를 말하며 이하 “성과계획서”라 한다)을 수립ㆍ시행하여야 한다’로 개정하는 방안
    ○ 동법 제4조 제2항을 ‘성과관리는 정부업무의 성과ㆍ정책품질 및 국민의 만족도를 제고하고 정부의 내부관리를 향상시킬 수 있도록 실시한다’로 개정하는 방안

    □ 평가결과 활용
    ○ 동법 제27조에 ‘자체평가를 실시하는 기관의 장은 기관 임무에 기초한 객관적인 성과정보를 생산·제공하기 위하여 노력하여야 하며 이를 정책을 개선하고 내부관리를 향상시키기 위해 활용하여야 한다’는 내용을 추가하는 방안

    5. 기대효과

    □ 본 연구결과의 정책수요처는 정부업무평가 총괄기관인 국무조정실 및 정부업무평가 대상 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관 등임

    □ 본 연구에서 제시하는 정책 대안을 통해 정부의 정부업무평가제도 기본방향을 재정립하고 국정과제 중심의 정책 관리를 위한 평가계획과 평가운영 개선에 기여함
    ○ 보다 강화된 통합적이고 전략적인 정부업무평가제도를 구축하여 평가체계의 통일을 기하고 국정운영의 일관성을 강화하며 정부업무성과 창출·개선에 기여함
    ○ 평가제도 상의 법적 오류와 흠결을 수정·보완함으로써 평가 업무 부담을 줄이고 정부업무평가와 성과관리의 연계를 강화하며 이원화된 성과관리제도 운영에 따른 비효율과 낭비를 제거함
    ○ 평가지표의 적절성과 평가결과 활용의 실효성을 제고하고 정부 기조에 부합하는 평가원칙을 확립하며 나아가 정부업무평가의 타당성과 수용성, 자율성을 높임

    <이하 원문 확인>

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