NKIS 국가정책연구포털

제조업 전문가 경기서베이조사(PSI) 2026년 6월 현황과 7월 전망

□ 2026년 6월 제조업 현황 : 업황 현황 PSI 기준치 소폭 하회(107 → 99), 내수(105)·수출(116) 100 상회 유지 ○ 국내 제조업의 6월 업황 현황 PSI가 99를 기록하는 등 기준치(100)를 소폭 하회하는 수준으로 전월비 기준 하락 전환(-8p) - 내수(105)가 수출(116)과 함께 전월과 마찬가지로 기준치를 여전히 상회하고, 생산수준(110) 역시 2개월 연속 기준치를 지속 상회 - 재고(97)가 4개월 연속 기준치를 하회하는 반면, 투자(109)가 기준치 를 상회하고 채산성(106)도 4개월 만에 기준치를 다시 상회 □ 2026년 7월 제조업 전망 : 업황 전망 PSI 기준치 상회 유지(107 → 103), 내수(102) 및 수출(110) 하락 전환 ○ 국내 제조업의 7월 업황 전망 PSI가 103을 기록하면서 전월에 이어 기준치를 상회하나, 전월비 기준으로 3개월 만에 하락(-4p) - 내수(102)와 수출(110)이 기준치를 지속 상회하는 가운데 생산수준 (106) 역시 기준치를 상회하고, 채산성(101)도 기준치를 상회 유지

• 경제 > 경제일반
• 민성환
• 산업연구원
• 2026

개발도상국 내 직무 역량 강화를 위한 노동시장 분석: 필리핀 사례를 중심으로

본 연구는 필리핀 노동시장 내 직무 불일치 현상을 분석함으로써 한-필리핀 직업훈련 협력에 관한 시사점을 제공하는 것을 목적으로 한다. 개발도상국 노동시장은 주로 인구 규모 대비 양질의 일자리 부족, 높은 비공식 경제 비중 등 산업 발전 지연에 따른 노동 수요와 공급 간 불균형이 주요한 문제점으로 지적된다. 그중에서도 직무 불일치는 개발도상국에서 일반적으로 발생하는 현상인데, 특히 기술 인력 부족, 과잉자격, 기술 역량 부족 등에 따른 수직적 및 수평적 직무 불일치가 빈번하게 발생한다. 이러한 현상이 발생하는 데에는 노동 공급자인 근로자의 기술적 역량 부족도 주요한 역할을 하고 있으나, 보다 근본적으로는 산업 및 노동시장에 대한 정보 부족, 주요 도시에 대한 일자리 집중 현상, 그리고 구직자의 기술적 역량 혹은 지식 수준 검증이 불가능하다는 점 등도 직무 불일치를 심화시키는 요인이라고 할 수 있다. 그중에서도 필리핀은 동남아 지역 내 다른 국가와 비교해서도 과잉자격에 의한 직무 불일치 사례가 많으며 지역 간 산업체 및 일자리 수의 불균형도 심한 편이다. 이에 본 연구에서는 필리핀 내 직무 불일치 사례에 관해 분석하고 기업 및 근로자가 인식하는 직무 불일치 수준에 대해 연구함으로써 한-필리핀 직업훈련 개발협력에 대한 시사점을 제공하고자 하였다. 먼저 제2장에서는 개발도상국의 직무 불일치 현황에 대해 살펴보았다. 본 연구에서는 국제노동기구(ILO)에서 발간한 저소득국 및 중저소득국 직무 불일치 현황에 관한 자료와 OECD에서 발간한 동남아 주요국의 기술 역량 현황 자료를 통해 동남아 지역이 직면한 노동시장 내 문제점을 식별하고자 하였다. 동남아 지역은 대체로 교육 접근성이 OECD 국가에 비해 낮으며 이에 따라 고등교육 접근성과 기술 숙련도 역시 낮은 편이라고 볼 수 있다. 상대적으로 교육 수준이 높은 베트남과 달리 필리핀, 인도네시아 등의 국가에서는 청년층의 기술 수준이 낮은 편이며 노동시장 참여도도 낮은 편에 속한다. 다만, 기업의 기술 개발을 위한 직업훈련 프로그램 제공 수준은 OECD 국가와 비교해서도 높다는 점이 특이점이라고 볼 수 있다. 이렇듯 기업이 직업훈련 프로그램을 제공하고 있음에도 불구하고 기술 역량이나 디지털 기술 사용 측면에서 상대적으로 뒤처진 것으로 나타나고 있으며 이는 동남아, 그중에서도 필리핀의 직업훈련 프로그램의 실효성과 성과가 개선될 여지가 있음을 의미하기도 한다. 제3장에서는 필리핀을 중심으로 노동시장 구조에 관해 분석하고 노동 공급 및 수요 측면에서의 직무 불일치 사례와 문제점에 관해 분석하였다. 본 연구에서는 초등교육 수준의 학력을 가진 인구는 주로 농림수산업, 광업 및 채석업, 건설업, 수도·하수·폐기물 처리업 등 상대적으로 노동집약적인 산업에 종사하고 있으며 중등교육을 받은 집단은 주로 제조업, 운수 및 창고업에 종사하는 것으로 분석하였다. 그러나 필리핀에서 초등교육 이수자 집단과 중등교육 이수자 집단 간 임금 격차는 유의미한 수준을 보이지 않고 있으며 오히려 전문대 이상의 고등교육을 이수한 집단부터 임금 수준 격차가 크게 벌어지는 것으로 나타났다. 이는 필리핀 내 초중등교육 이수 집단 내에서는 노동인력의 기술 격차 혹은 직무 품질에 큰 차이가 없거나, 혹은 필리핀 산업 구조상 고등교육 이수자 미만 집단에 대해서는 교육 수준에 따른 차별화된 기술 역량이 요구되지 않는다는 것으로 해석할 수 있다. 이는 선행연구에서 밝힌 바와 같이 필리핀 내 수직적 직무 불일치 사례가 두드러지는 주요한 요인이라고 볼 수 있다. 뒤를 이어 본 연구에서는 노동 수요 및 공급 측면에서의 직무 불일치에 관해 분석하였다. 이를 위해 아시아개발은행의 직업훈련 지원사업인 SUN Ph (SkillsUpNetwork Philippines) 2차 사업에 지원한 기업을 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 응답한 기업과 근로자는 각각 64개와 451명이다. 먼저 노동 공급 측면인 근로자 설문조사 결과를 살펴보면, 근로자가 경험하는 수직적 직무 불일치 수준은 주로 중간숙련 기술을 가진 집단에서 두드러지게 나타난다. 즉 고숙련 집단은 학력 수준에 맞는 직무를 배정받는 데에 반해, 중간숙련 혹은 중고숙련 집단에서는 직무 수준에 비해 근로자 개인의 자격이 미달되는 자격 미달과 직무 수준에 비해 학력 수준이 높은 과잉자격 집단 비중이 상대적으로 높게 나타나고 있다. 뿐만 아니라 수평적 불일치를 경험한다고 응답한 응답자도 전체 응답자의 30%를 상회하여 근로자 개인이 보유한 기술과 실제 직무 간에 차이가 발생하는 것으로 나타났다. 기업 측면에서 두드러진 결과는 다음과 같다. 기업은 고학력 인력을 선호하는데, 기업의 직무 특성상 고등교육을 받지 않아도 됨에도 불구하고 이러한 현상이 나타난다. 이를 통해 기업에서는 고학력 집단일수록 기술 수준이 높다고 인식하고 있다는 것을 알 수 있다. 그러나 한편으로는 중등교육 이수자의 기술 수준이 직무에서 요구하는 기술적 수준보다 낮기 때문에 발생할 수 있는 문제일수도 있다. 즉 직무 자체는 초중등교육 이수자가 충분히 수행할 수 있으나, 실제 고용된 인력의 기술적 역량이 부족하여 기업 입장에서는 고학력 인력을 더 선호하게 되는 현상이라고도 해석할 수 있을 것이다. 한편 기업에서 제공하는 직업훈련 대상자는 기술 개발 및 역량 강화가 필요한 근로자보다는 기업의 성과 확장에 기여했거나 경영진과 친인척 관계에 있는 근로자를 선발하는 것으로 나타났다. 이를 통해 필리핀 기업 측에서는 직업훈련 프로그램을 기술 개발을 위한 플랫폼으로 보지 않고 일종의 혜택으로 보고 있다는 것을 알 수 있으며, 이는 곧 공공 직업훈련 프로그램의 품질 강화를 통해 필리핀 내 근로자의 기술역량 강화가 필요함을 역설하기도 한다. 이에 따라 본 연구에서는 ① 고숙련 및 고학력 기술 인력 수요가 높은 산업에 대한 한-필리핀 산업 협력 강화, ② 저숙련 및 저학력 기술 인력 수요가 높은 산업에 대한 한-필리핀 간 직업훈련 프로그램 개발과 직업훈련 기관 설립, ③ 노동집약적 산업(예를 들어 농업)에 대해서도 기술 수준별 커리큘럼 개발과 실질적인 성과를 거둘 수 있는 교육 프로그램 운영을 제안하였다.

• 경제 > 경제일반
• 강문수
• 대외경제정책연구원
• 2026

규제영향분석 개선방안: 비용편익분석을 중심으로

우리나라는 OECD의 2025년 규제정책전망(Regulatory Policy Outlook)에서 규제영향분석 부문 1위를 차지하는 등 외형적인 성과를 거두었으나, 질적으로 우수하게 운영되고 있다고 단언하기에는 부족하다는 평가가 많다. 가장 큰 문제의식은 비용편익분석이 불충분하게 이루어지고 있다는 점과 규제영향분석이 최적 대안의 모색에 그다지 도움이 되고 있지 않다는 점이다. 본 연구에서는 이와 같은 두 가지 문제의식에 초점을 맞추어 규제영향분석의 개선방안을 찾아보고자 한다. 제2장에서는 규제영향분석 운영 현황을 살펴보고 개선방향을 제시한다. 규제영향분석의 목적은 제기된 문제를 공공의 이해에 부합하게 해결하기 위한 가장 효과적이고 효율적인 방법을 제시하는 것이다. 우리나라의 규제영향분석이 얼마나 목적에 충실하게 운영되고 있는지 살펴보기 위해 해외 주요국 사례와 비교해 보면, 몇 가지 차별성을 찾을 수 있다. 표준형과 간이형 분석서로 구분된다는 점, 다양한 대안검토 항목을 서술하도록 한다는 점, 선택된 대안에 대해서만 비용편익분석을 수행한다는 점, 규제비용감축제와 연계되어 있다는 점 등이다. 이를 염두에 두고 몇 가지 문제점을 식별하면 다음과 같다. 먼저 규제영향분석서가 필요 이상으로 많이 작성되고 있고, 표준형과 간이형의 구분이 효율적이지 못하다. 비용편익분석의 목표가 분명하게 설정되어 있지 않아 규제비용감축제와 관련된 일부 비용에만 분석이 집중되고 있다는 점도 문제점으로 지적할 만하다. 이해관계자 협의가 부실하게 이루어지고 있으며 비교대안이 형식적으로 설정되는 경향이 있어 최선의 대안을 모색하는 데 도움이 되지 않고 있다. 사후평가 계획이 부실하게 작성되는 것도 문제점이다. 규제영향분석이 최선의 대안을 찾는 도구이자 과정이 되도록 질적으로 발전시키기 위해서는 제도를 다음과 같은 방향으로 개선할 필요가 있다. 먼저 동일한 배경과 목적을 공유하는 조문들을 묶어 하나의 규제영향분석서를 작성하도록 유도해야 한다. 두 번째로, 표준형과 간이형 분석서의 구분은 규제의 중대성을 기준으로 하여, 중요 규제는 규제영향분석서를 표준형으로 작성하고 그렇지 않은 규제는 간이형으로 작성하도록 해야 한다. 이를 위해서는 분류기준을 명확하게 만드는 한편, 표준형과 간이형 분류가 결정되기 전에 소관부처가 규제에 대한 자료를 더 많이 제출하도록 하고, 전문연구기관 등의 도움을 받아 분류를 하는 등, 규제 심사를 담당하는 심사관을 책임소재로부터 보호할 장치가 필요하다. 셋째, 규제영향분석서의 목차를 개정하여 논리적 흐름을 개선하고 대안 탐색 및 검토에 더 많은 노력을 들이도록 해야 한다. 또한 표준형과 간이형 분석서 간 작성항목의 차이가 더 커지도록 할 필요가 있다. 넷째, 규제 비용편익분석에서는 최대한 정량화를 하도록 하고, 이를 바탕으로 규제의 순편익이 양(+)임을 보이도록 해야 한다. 가능한 한 화폐 가치로 환산하도록 하되, 그것이 어려운 경우에도 화폐화 직전 단계까지 진행하도록 노력하고, 다양한 방법론을 활용하여 정량화된 편익과 비용을 비교할 필요가 있다. 다섯째, 이해관계자 협의를 내실화하기 위해 입법예고 시 첨부되는 규제영향분석서에 대한 이해관계자 의견은 처리결과를 정해진 시간 내에 통지하도록 해야 하고, 최소한 표준형 분석서에 대해서는 이해관계자 협의 내역을 더 충실히 작성하여 일반대중에 공개하도록 해야 한다. 마지막으로, 사후평가계획을 충실히 작성하여 규제영향분석의 결론이 적절했는지 검토하도록 해야 한다. 특히 피치 못할 이유로 비용편익분석이 불충분하게 이루어지는 등 규제영향분석이 제대로 수행될 수 없는 객관적인 이유가 존재하는 경우에는 더 심도 있는 사후평가 계획을 규제영향분석서에 포함시킬 필요가 있다. 제3장에서는 규제 비용편익분석의 현황을 점검하여 개선이 필요한 과제를 도출한다. 먼저 우리나라에서 실시하고 있는 예비타당성조사와 규제영향분석의 비용편익분석 현황을 살피고, 문제점을 찾는다. 대표적으로, 비시장재에 대한 가치 평가가 잘 이루어지지 못하고 있다는 점을 들 수 있다. 규제의 비용편익분석에서는 편익에 대한 분석이 매우 부족하고 비용 분석도 특정 항목에 한정되어 있어 순편익이 제시되지 않고 있다. 규제영향분석을 부처가 직접 수행하다 보니 전문성 부족 문제도 드러나고 있다. 마지막으로 규제영향분석에 투입되는 예산이 적다는 것도 지적할 만하다. 다음으로 우리나라와 미국의 규제영향분석 작성지침을 비교하여 미국 지침으로부터 배우고 채택할 만한 사항은 무엇이 있는지 찾아본다. 미국의 작성지침은 분석서 작성방법을 중심으로 되어 있으며 한국의 지침보다 자세하다. 미국과 한국 모두 3개의 대안 설정을 요구하지만, 미국에서는 더 명확하고 차별적인 대안을 요구하며, 모든 대안에 대해 비용편익분석을 요구한다. 미국 지침에는 기준설 설정방법에 대해 자세히 설명하고 있지만, 한국 지침에는 따로 항목이 존재하지 않는다. 또한 미국의 규제영향분석 관리 조직이 규모가 더 크며, 규제 및 비용편익분석에 대한 전문성도 더 뛰어나다. 우리나라의 규제영향분석 작성지침을 대안 설정, 기준선 설정, 비용편익분석의 방법 등 여러 항목에 대해 더 구체화할 필요가 있다. 제4장에서는 모범사례 분석을 바탕으로 비용편익분석 개선방안을 제시한다. 이를 위해 먼저 미국의 규제영향분석서 모범사례를 선정하고 이와 유사한 규제에 대해 우리나라에서 규제영향분석서를 작성한 사례를 찾아 비교하였다. 미국의 모범사례를 선정함에 있어 사회적으로 이슈가 된 규제이며, 규제영향분석 작성지침을 충실히 준수하고 있고, 한국에 시사점을 제공할 수 있는 분석서를 찾아보았고 농산물의 재배·수확·포장·보관 시 농업용수 기준에 대한 규제영향분석서를 선정하였다. 비교대상으로는 한국의 원산지 표시 확대 의무와 화학제품 안전기준 개정에 대한 규제영향분석서를 선정하였다. 비교 결과 몇 가지 차이점을 발견할 수 있었다. 미국 사례는 분량이 많고 분석에 충실한 반면에, 한국 사례에서는 분량이 적거나 분석 외의 내용이 적지 않은 부분을 차지한다. 미국 사례는 최저·최대치를 포함해 비용의 범위를 제시하고 할인율도 두 가지 값을 적용하나, 한국 사례는 피규제자의 1차적 비용만을 산정하는 경향이 있고 근거를 미흡하게 기술하기도 한다. 미국 사례는 편익을 최대한 정량화하고자 하고 정량화가 불가능할 경우 사유를 상세히 설명하는 반면, 한국 사례는 편익을 정량화하는 사례가 드물 뿐 아니라 그 사유도 자세히 설명하지 않는다. 검토하는 대안 수에 있어서도 차이가 있고 비교대안의 설정에 들이는 노력에도 차이가 있다. 그밖에 이해관계자 의견 수렴, 소규모 사업자에 미치는 영향, 불확실성 및 분배 영향 분석 등에 있어서도 미국 사례가 더 상세하다. 이를 바탕으로 도출한 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 비시장재의 잠재가격에 대한 연구와 분석을 통해 데이터베이스를 구축하고 규제의 비용과 편익을 화폐가치로 환산하려는 노력을 경주해야 한다. 둘째, 정책담당자들이 참고할 수 있는 비용편익분석 모범사례를 많이 축적해야 한다. 이때 영향집단별 비용과 편익을 명확히 구분하여 식별하기보다 규제 준수에 따른 경제적 실질의 변화를 파악하는 방식이 순편익을 계산하기 용이하므로 권장할 필요가 있다. 셋째, 최소한 중요규제에 대해서는 규제합리화위원회가 직접 규제영향분석을 수행해야 한다. 이와 함께 규제영향분석에 투입되는 예산을 늘려 비용편익분석의 내실을 기해야 한다. 넷째, 한국개발연구원과 한국행정연구원으로 하여금 편익 분석과 방법론의 충실성에 대해서 현재보다 더 까다로운 기준을 채택해 검증하도록 할 필요가 있다. 다섯째, 비용편익분석의 기준선을 설정하는 방법, 비교대안을 설정하는 방법 등을 작성지침에 자세히 안내해야 한다. 마지막으로, 비용편익분석의 정량화 수준을 높이도록 작성지침에 규정해야 한다. 불확실성이 존재하는 경우 부분적 추정, 대리변수 활용, 시나리오 분석, 민감도 분석, 범위 추정 등을 시도하도록 하는 등 많은 방법론을 작성지침에 제공해야 한다. 이상의 개선방안과 함께, 정책담당자들이 규제 비용편익분석을 수행할 때 유념해야 할 10개 항목의 실무 가이드라인을 제시한다. 제5장에서는 사후규제영향분석을 수행해보고 이로부터 비용편익분석의 고도화에 대한 시사점을 도출하였다. 분석 주제로는 2025년도 상반기에 심층형 사후규제영향분석을 수행한 동물복지 축산농장 인증제도를 선정하였다. 인증기준을 어떻게 설정하는가에 따라 인증농장의 선택, 그리고 비용과 편익에 영향을 줄 수 있으므로, 이에 대한 분석을 바탕으로 인증제도 개선방안을 모색하였다. 제도 조사, 현황 파악 및 관련문헌 검토를 거치고 각종 통계자료와 설문조사 자료를 활용하여 인증 전환의 경제적 가치 창출효과와 사육환경 개선효과를 살펴보았다. 분석 결과 인증 전환 시 오히려 경제적 가치가 하락함을 발견하였고, 그 원인이 무엇인지 찾아 인증제도 개선방안을 제시하였다. 인증농장에는 증축을 허용하고, 소비자의 지불용의에 맞추어 인증기준을 세분화하며, 동물복지 도축장 및 운송차량을 추가 확보할 필요가 있다. 사후규제영향분석을 수행하면서 비용편익분석의 개선방안에 대하여 다음과 같은 시사점을 얻었다. 첫째, 사후규제영향분석은 규제 전후의 자료가 없으면 수행이 불가능하므로 분석계획에 따라 이를 구축해둘 필요가 있다. 둘째, 자료의 품질에 따라 추정결과가 달라질 수 있으므로 가능한 한 표본 규모가 크고 편의가 없는 자료를 확보할 필요가 있다. 셋째, 임의인증이므로 경제적 가치가 상승할 것이라는 예상과 달리 경제적 손실이 나타났다. 비용편익분석을 실제로 해보면 예상과 다른 결과를 얻을 가능성이 있다는 점에서 비용편익분석을 수행하는 것이 매우 중요하다. 넷째, 사육환경 개선효과가 존재하는 것으로 나타났으나 이에 대한 잠재가격이 존재하지 않아 편익을 화폐화하지 못하였다. 분석결과를 유용하게 활용하기 위해서는 다양한 종류의 잠재가격을 연구하여 축적해둘 필요가 있다. 다섯째, 규제영향분석 작성지침과 달리 편익과 비용을 명확히 구분하지 않고 기준선과 규제 준수 간의 경제적 실질의 차이를 순편익으로 간주하였는데, 이러한 접근방법이 인증제도의 효과를 분석하기에 더 용이하였다. 규제비용감축제와의 조화를 고려하되, 편익과 비용을 구분하지 않고 분석하는 방법을 적절히 활용할 필요가 있다. 키워드 : 규제영향분석, 비용편익분석, 규제영향분석 작성지침, 정량분석, 정량화, 지불용의, 잠재가격, 모범사례

• 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
• 양용현
• 경제·인문사회연구회
• 2026

딥러닝을 활용한 자영업자 소득 탈루 예측 모형 연구 (1)

자영업자의 소득 탈루는 단순한 세수 결손을 넘어 조세제도의 공정성과 신뢰를 위협하는 구조적 문제이다. 한국의 자영업자 비중은 2023년 기준 취업자 대비 약 23.2%로 OECD 평균(약 15.6%)을 크게 상회하며, 자영업자 소득의 약 30%가 과세당국에 포착되지 않는 것으로 추정된다. 기존 세무조사 대상 선정은 주로 경험적 판단과 단순 통계 지표에 의존해 왔으나, 선택적 레이블 문제와 회수효과 편의 등 구조적 한계가 지속적으로 제기되어 왔다. 본 연구는 엥겔함수(Engel Curve)에 기반한 경제학적 분석 방법과 딥러닝(Deep Learning) 기법을 접목하여, 자영업자의 잠재적 소득 탈루 가능성을 정량적으로 식별하는 새로운 추정 방법론을 제시하는 것을 목적으로 한다. 엥겔함수는 소득 수준에 따른 소비 구조의 변화를 설명하는 경제학적 함수로, 소비 데이터를 통해 실제 소득을 추정할 수 있는 이론적 기반을 제공한다. 이를 통해 자영업자의 신고소득과 소비 패턴 간의 괴리를 체계적으로 포착하고, 딥러닝 모형이 대규모 데이터 내 비선형적 상호작용을 자동으로 학습하게 함으로써 소득 축소보고 가능성이 높은 납세자를 식별하고자 하였다. 주요 연구 결과는 다음과 같다. 우선 임금근로자 표본을 이용하여 소비와 소득 간의 관계를 학습한 엥겔함수를 추정하고, 이를 바탕으로 자영업자의 소비 패턴으로부터 잠재적 실제 소득을 역추정하였다. 조세재정패널 17차 자료를 활용한 예비분석 결과, 자영업자의 소득 대비 소비 비중이 근로소득자에 비해 유의하게 높게 나타났으며, 이는 자영업자 집단 내에 소득 축소보고의 가능성이 존재함을 시사한다. 특히 소득구간별 평균소비성향 분석에서 저소득 구간일수록 소비/소득 비율이 현저히 높게 나타났으며, 종사상 지위별로도 자영업자 가구의 평균소비성향이 근로자 가구보다 높은 것이 확인되었다. 기준 회귀모형을 통한 엥겔함수 추정 결과, 근로자 표본에서 학습된 소비–소득 관계를 자영업자에게 적용했을 때 신고 소득과 추정 소득 간에 상당한 괴리가 존재하는 것으로 나타났다. 가구 특성(가구원 수, 교육수준, 연령 등)을 통제변수로 추가한 모형에서도 자영업자의 잠재적 소득 축소보고 패턴은 유사하게 관찰되었다. LASSO(Least Absolute Shrinkage and Selection Operator) 모형에서는 교차검증을 통해 최적 하이퍼파라미터를 선정하고 변수 선택 효과를 확인하였으며, 소비 관련 변수들이 소득 예측에 핵심적인 역할을 수행하는 것으로 분석되었다. 딥러닝 기반 다층 퍼셉트론(MLP) 모형은 소비와 소득 간의 비선형적 관계를 효과적으로 학습하여 전통적인 선형 회귀모형이나 정규화 회귀모형보다 높은 예측 성능을 보였다. 구체적으로 전통적인 선형 회귀모형과 Lasso 모형의 경우 소득적출률이 약 30% 수준으로 나타난 반면, 딥러닝 기반 모형에서는 약 45.02%의 소득적출률이 관측되었다. 이는 딥러닝 모형이 소비 구조의 복잡한 패턴과 변수 간 비선형적 상호작용을 보다 정밀하게 포착한 결과로 해석될 수 있다. 다만 이 수치는 개별 납세자의 직접적인 탈루를 의미하는 것이 아니라 소비 패턴 기반 추정에 의한 평균적인 잠재 탈루 규모를 의미한다는 점에 유의할 필요가 있다. 또한 본 연구에서는 조세재정패널 자료의 소득신고 정보를 활용하여 모형과 국세청 행정자료와의 연결 가능성을 탐색하는 브릿지 분석을 수행하였다. 세금 공제·감면 항목 등 소득신고 관련 정보를 설명변수로 활용한 Lasso 모형 및 딥러닝 모형 분석 결과, 공통적으로 활용 가능한 소득신고 정보만으로도 소득 축소보고 패턴을 일정 수준 식별할 수 있음이 확인되었다. 이는 향후 국세청 행정자료에 본 연구의 방법론을 접목할 경우, 보다 정교한 탈루 위험 예측이 가능할 것임을 시사한다. 다만 본 연구는 이론적 모형 구축이라는 목적을 달성한 단계로서, 현재 활용하고 있는 재정패널 자료가 행정적으로 정확한 소득 및 소비 데이터로 구성되지 않았다는 한계를 가진다. 자기보고 방식의 조사 자료에 내재된 기록 오차(measurement error)가 존재할 수 있으며, 이에 따라 정확한 소득 축소보고율을 산출하기는 어렵다. 그러나 본 연구의 목적이 상대적인 잠재적 축소보고율을 토대로 탈세 가능성이 높은 경제주체를 식별하는 데 있다는 점에서, 정책적으로 활용될 여지는 충분히 존재한다. 이상의 분석을 바탕으로 도출된 정책시사점은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 소비 기반 소득 추정 방법의 세무 행정 활용 가능성이다. 자영업자의 경우 소득 파악이 상대적으로 어렵고 현금 거래 비중이 높은 특성이 있어 신고 소득만으로 경제활동 규모를 정확히 파악하기 어렵다. 그러나 소비 자료는 비교적 안정적으로 관측되는 경제활동 지표이므로, 엥겔함수 기반 소득 추정 방법은 잠재적 탈루 위험을 탐지하는 데 유용한 보조 지표로 활용될 수 있다. 특히 소비–소득 괴리에 기반한 위험 지표는 세무조사 여부와 관계없이 모든 납세자 집단에 대해 연속적으로 산출될 수 있어, 기존의 선택적 레이블 문제를 근본적으로 완화할 수 있다는 점에서 의의가 크다. 둘째, 인공지능 기반 세무 분석 시스템의 도입 필요성이다. 전통적인 회귀 모형은 변수 간 관계를 선형 구조로 가정하는 한계가 있지만, 딥러닝 모형은 소비 구조의 복잡한 패턴과 비선형 관계를 학습할 수 있다. 본 연구에서 딥러닝 모형이 선형 모형 대비 상대적으로 높은 예측 성능을 보인 것은 향후 세무 행정에서 데이터 기반 위험 탐지 시스템을 구축하는 데 딥러닝 기법을 적극적으로 활용할 필요가 있음을 시사한다. 나아가 대규모 행정데이터–카드 사용내역, 전자세금계산서, 부가가치세 신고자료, 부동산·차량 보유정보 등–를 딥러닝 모형에 적용할 경우 보다 정교한 탈루 위험 예측이 가능할 것으로 기대된다. 셋째, 세무조사의 효율성 제고 가능성이다. 세무조사는 행정 비용이 높은 정책 수단이므로 조사 대상 선정의 정확성이 매우 중요하다. 소비 기반 소득 추정과 딥러닝 예측 모형을 결합하면 탈루 가능성이 높은 납세자를 보다 정밀하게 식별할 수 있으며, 이를 통해 세무조사의 효율성과 정책 효과를 동시에 높일 수 있다. 아울러 과학적 기준과 데이터 기반의 판단이 결합된 시스템이 도입되면 조사 선정 과정의 객관성이 강화되고, 납세자의 제도 신뢰도 또한 개선될 가능성이 있다. 넷째, 행정데이터 연계를 통한 모형 고도화의 필요성이다. 본 연구는 조세재정패널이라는 조사 자료를 활용하였으나, 향후에는 국세청, 건강보험공단, 카드사 등 다양한 행정데이터를 연계하여 보다 정밀한 소비-소득 관계를 추정하는 것이 필요하다. 업종별 소비 구조나 지역별 경제 특성을 반영한 세분화된 분석이 이루어진다면, 모형의 예측력과 정책적 활용도를 한층 높일 수 있을 것이다. 이러한 데이터 인프라의 구축과 연계는 자영업자 소득 파악의 불확실성을 줄이고 공정 과세 실현에 기여하는 핵심적인 기반이 될 것으로 기대된다. 다섯째, 본 연구에서 제시한 방법론은 특정 국가나 제도에 한정되지 않고, 행정데이터를 보유한 여타 국가에서도 범용적으로 적용 가능한 정책분석 프레임워크로 발전할 가능성이 있다. 엥겔함수의 경제학적 통찰과 딥러닝의 계산적 역량을 결합한 본 연구의 접근은 세무조사의 과학화와 조세행정의 신뢰 회복을 위한 실천적 대안으로서, 미시경제학 이론과 인공지능 기술의 융합을 통한 학제 간 연구의 의의를 지닌다.

• 경제 > 경제일반
• 김정환
• 한국조세재정연구원
• 2026

예비타당성조사 편익 추정을 위한 CVM 개선방안

본 연구는 조건부가치측정법(CVM)을 활용하여 대상 정책 또는 공공재에 대한 지불의사금액(WTP)을 추정하고, 이를 기반으로 정책의 경제적 타당성을 평가하고자 하였다. 특히 기존 조사 방식의 한계를 체계적으로 검토하고, 보다 효율적이고 정확한 추정을 위한 방법론적 개선 방향을 제시하는 데 초점을 두었다. 분석 결과, 현재 널리 활용되고 있는 단일경계모형(single-bounded model)은 정보 활용 측면에서 비효율적이며, 추정의 분산이 크게 나타나는 한계가 있는 것으로 확인되었다. 또한 실무에서는 단일경계모형을 통해 추정된 중위값(median)을 평균값(mean)과 유사하게 활용하여 총편익을 산정하는 관행이 존재하는데, 이는 체계적인 과소추정을 초래하여 정책의 경제적 타당성을 왜곡할 가능성이 있다. 이러한 점에서 평균값 기반의 편익 추정으로의 전환은 중요한 개선 과제로 판단된다. 한편, 단일경계모형과 이중경계모형(double-bounded model)을 비교한 시뮬레이션 분석 결과, 이중경계모형은 1차와 2차 응답을 동시에 활용함으로써 전반적인 추정 효율성과 정확성이 유의하게 개선되는 것으로 나타났다. 물론 이중경계모형은 2차 제시금액이 응답에 영향을 미치는 응답 의존성(response dependence) 문제를 내포하고 있으나, 평균제곱오차(MSE) 및 추정 정확도를 기준으로 할 경우, 일부 편의가 존재하더라도 단일경계모형 대비 더 우수한 성과를 보이는 경우가 다수 확인되었다. 이는 실증적·방법론적 측면에서 이중경계모형의 활용 필요성을 시사한다. 특히 본 연구는 이중경계모형의 핵심 쟁점인 2차 제시금액 설정 방식에 주목하였다. 기존 조사에서는 1차 응답이 'Yes'일 경우 2배, 'No'일 경우 0.5배를 적용하는 방식이 일반적으로 사용되어 왔다. 그러나 시뮬레이션 분석 결과, 2차 제시금액을 1.5배(Yes)와 0.5배(No)로 설정하는 구조를 적용할 경우, 응답자의 심리적 부담과 앵커링 효과가 완화되면서 응답 편의가 상당 부분 감소하는 것으로 나타났다. 이는 실무적으로 적용 가능한 중요한 개선 방안으로 평가된다. 또한 지불의사 분포가 정규분포를 따르지 않는 다양한 상황에서도 이중경계모형이 상대적으로 높은 추정 정확도를 유지하는 경향이 확인되었다. 이는 이중경계모형이 특정 분포 가정에 덜 민감하면서도 안정적인 추정 결과를 제공할 수 있음을 의미하며, 실제 정책 평가 상황에서의 활용 가능성을 더욱 높여준다. 아울러 본 연구는 기존 CVM 관련 선행연구를 종합적으로 정리하여, 단일경계모형과 이중경계모형의 장단점 및 학계의 주요 논의를 체계적으로 정리하였다. 특히 이중경계모형에서 핵심적으로 논의되는 2차 제시금액 설정 문제와 관련하여 다양한 이론적·실증적 연구를 검토한 결과, 현재 널리 활용되는 '2배/0.5배' 방식은 명확한 이론적 근거에 기반하기보다는 관행적으로 사용되고 있는 측면이 크다는 점을 확인하였다. 이는 향후 제시금액 설계에 있어 보다 엄밀한 이론적·통계적 근거가 필요함을 시사한다. 종합하면, 본 연구는 CVM 조사에서 관행적으로 사용되어 온 단일경계모형과 중위값 기반 편익 추정 방식의 한계를 실증적으로 규명하고, 이를 개선하기 위한 구체적이고 실행 가능한 방법론적 대안을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 특히 이중경계모형의 적용 필요성을 명확히 하고, 2차 응답 편의를 완화할 수 있는 제시금액 구조 개선 방안을 제안함으로써 CVM 결과의 신뢰성과 정책 활용도를 동시에 제고할 수 있는 기반을 마련하였다. 이러한 분석 결과는 다음과 같은 정책적 시사점을 제공한다. 첫째, CVM 조사 설계의 표준화가 필요하다. 관행에 의존한 제시금액 설정 방식에서 벗어나, 이론적 근거와 실증적 검증을 기반으로 한 가이드라인 마련이 요구된다. 둘째, 정책 평가 시 단일경계모형보다는 이중경계모형의 활용을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 특히 2차 제시금액 설계에 있어 응답 편의를 최소화할 수 있는 구조에 대한 사전 검토가 중요하다. 셋째, 총편익 산정 시 중위값이 아닌 평균값을 기준으로 한 추정이 이루어져야 하며, 이를 통해 정책 효과의 과소평가 문제를 방지할 필요가 있다. 넷째, 제시금액 설계는 경험적 규칙에 의존하기보다는 시뮬레이션 및 최적설계(optimal design) 이론에 기반한 체계적인 접근이 요구된다. 결론적으로, CVM의 신뢰성과 정책적 활용성을 제고하기 위해서는 모형 선택뿐만 아니라 설문 설계, 제시금액 구조, 추정 방식 전반에 대한 종합적인 개선이 필요하다. 본 연구는 이러한 개선 방향을 실증 분석과 선행연구 종합을 통해 제시하였다는 점에서, 향후 공공정책 평가 및 비시장재 가치측정 연구에 중요한 기초자료로 활용될 것으로 기대된다.

• 경제 > 경제일반
• 송경호
• 한국조세재정연구원
• 2026

국가정책연구체제 마련을 위한 법령 정비방안 연구

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 ○ 오늘날 정책환경은 복합적 전환 국면에 놓여 있으며, 이에 따라 정책 전 과정에서 전문적이고 객관적인 국가정책연구의 필요성이 커지고 있음 - 지정학적 갈등, 공급망 재편, 기후변화와 에너지 전환, 인구구조 변화, 지역소멸, 디지털 전환과 인공지능 확산은 개별 부처나 단기 현안 대응만으로 해결하기 어려운 구조적 과제를 제기하고 있음 - 이에 따라 정책의 수립·집행·평가·환류 전 과정에서 현황 분석, 효과 예측, 해외 사례 검토, 법제도 개선방향 제시 등 전문적 정책지식의 생산과 활용이 중요해지고 있음 ○ 이러한 정책환경 안에서 경제·인문사회연구회 소관 정부출연연구기관은 정책현안 대응과 중장기 전략 수립을 지원하는 국가정책연구의 핵심 수행 주체로 기능해 왔으나, 그 역할을 뒷받침하는 법적 기반은 충분히 정립되어 있지 않음 - 현행 「정부출연기관법」은 연구기관과 연구회의 설립·운영·관리 등 조직법적 사항을 중심으로 규율하고 있어, 국가정책연구의 개념, 수행원리, 성과활용, 정책환류를 실체적으로 규율하는 데 한계가 있음 ○ 이러한 문제의식 하에 이 연구는 국가정책연구의 개념과 수행체계를 정립하고, 이를 제도적으로 뒷받침하기 위한 법령 정비방안을 제시하는 것을 목적으로 함 - 이를 위해 국가정책연구의 개념과 특성, 현행 법령 및 제도, 현장 인식과 제도개선 수요, 과학기술분야 연구체제와의 차이를 검토함 - 나아가 가칭 「국가정책연구기본법」 제정안과 「정부출연기관법」 개정안을 중심으로 국가정책연구체제의 기본원칙, 추진체계, 수행기반, 성과활용 및 정책환류를 법제화하는 방안을 제시하고자 함 Ⅱ. 주요 내용 ▶ 국가정책연구에 관한 일반론 및 현행법 체계 ○ 국가정책연구의 개념 정립은 정부출연연구기관이 수행하는 정책지식 생산활동의 공공적 성격과 제도적 위상을 명확히 하기 위한 출발점임 - 국가정책연구는 중앙행정기관이 계약을 통해 수행하게 하는 정책연구, 학문공동체 내부의 지식 축적을 목적으로 하는 일반 학술연구, R&D 중심의 국가연구개발사업과 구별하여, “경제·인문사회연구회 소관 정부출연연구기관이 공공적 책무 아래 국가정책의 수립·집행·평가·환류 및 제도개선에 필요한 분석, 대안, 논거를 생산·축적·확산하는 연구”로 이해됨 - 국가정책연구는 정책수립 지원, 정책집행·평가·환류 지원, 국가 중장기 전략 수립 지원, 공적 문제에 대한 대응과 정책지식 축적 기능을 함께 수행함 - 이러한 기능을 실질적으로 수행하기 위해서는 공공성, 독립성, 자율성, 책임성, 전문성, 전략성, 시의성이 국가정책연구체제의 핵심 운영원리로 정립될 필요가 있음 ○ 국가정책연구에 관한 현행 법령 및 제도는 여러 규범이 부분적으로 적용되는 구조이나, 국가정책연구의 전주기적 수행체계를 일관되게 규율하지 못하고 있음 - 「정부출연기관법」은 연구회와 연구기관의 조직적 근거를 제공하지만, 국가정책연구의 목적과 원리, 연구기획, 수행기반, 성과활용, 정책환류를 실체적으로 규율하는 데 한계가 있음 - 「행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정」은 중앙행정기관이 계약을 통해 추진하는 정책연구 관리절차를 규율하므로, 정부출연금 연구과제, 협동연구, 중장기 전략연구 등 국가정책연구 전반을 포괄하기 어려움 - 「공공기관운영법」은 기관 운영과 경영관리 중심의 일반규율이고, 「국가연구개발혁신법」은 국가연구개발사업 수행 시 적용되는 법제라는 점에서 국가정책연구 일반의 법적 기반으로는 한계가 있음 - 결국 현행 체계에서는 연구기획, 재정, 인력, 협동연구, 정책지식 인프라, 성과관리와 정책환류가 분산적으로 운영되고 있으며, 이를 하나의 국가정책연구체제로 통합하는 법률상 근거가 부족함 ○ 국가정책연구체제에 대한 현장 인식과 제도개선 수요는 법제상 한계가 실제 연구수행 조건의 문제로 나타나고 있음을 보여줌 - 인식조사 결과에 따르면 공급자와 수요자 모두 국가정책연구의 공공적 역할과 정책지원 기능은 비교적 긍정적으로 평가하였으나, 독립성, 자율성, 연구환경, 예산·인력, 성과평가 및 보상체계에 대해서는 개선 필요성을 인식하고 있는 것으로 나타남 - 이는 국가정책연구의 문제가 역할의 부재에 있는 것이 아니라, 이미 수행되고 있는 공공적 역할을 안정적·지속적으로 뒷받침할 제도적 기반의 부족에 있음을 시사함 - 따라서 국가정책연구체제 정비는 선언적 역할 규정에 그쳐서는 안 되며, 자율성과 독립성, 안정적 재정, 전문인력, 연구지원 인프라, 성과평가와 정책환류를 함께 제도화하는 방향으로 이루어질 필요가 있음 ▶ 과학기술분야 연구환경과의 비교분석 ○ 과학기술분야 법령체계와의 비교 결과, 국가정책연구 분야 또한 연구체제의 기본원칙과 수행기반을 법률 차원에서 정립할 필요가 있음이 확인됨 - 과학기술분야는 「과학기술기본법」, 「국가연구개발혁신법」, 과기출연기관법을 통해 기본규범, 사업운영 규범, 조직법적 규율이 기능적으로 결합된 체계를 갖추고 있으며, 국가과학기술혁신체제, 기본계획, 투자전략, 인력양성, 협동·융합연구, 지식·정보 유통 등을 법률 차원에서 규율하고 있음 - 이에 비해 국가정책연구 분야에는 기본이념, 법정계획, 안정적 재정기반, 정책지식 인프라, 협동연구, 성과확산 및 정책환류에 관한 규율이 충분하지 않음 ○ 국가정책연구는 과학기술 R&D와 성과의 성격과 활용방식이 다르므로, 과학기술분야 법제를 그대로 차용하기보다는 기능적 관점에서 선별적으로 수용할 필요가 있음 - 과학기술 R&D는 연구개발성과, 기술이전, 사업화 등과 밀접하게 연결되는 반면, 국가정책연구의 성과는 정책보고서, 조사·분석자료, 정책대안, 법제도 개선안, 통계·행정자료 분석 등으로 나타남 - 한편 국가정책연구의 주요 수요자는 개별 연구개발사업을 관리하는 부처에 한정되지 않고, 국무총리·국무조정실, 관계 중앙행정기관, 국회, 지방자치단체 등 정책과정 전반에 걸쳐 존재한다는 특징이 있는 바, 국가정책연구체제는 연구개발사업 관리체계보다 정책수요 조정, 연구성과의 정책반영, 중장기 국가의제 발굴, 정책환류 체계에 초점을 맞추어 설계되어야 함 ○ 과기출연기관법과 정부출연기관법의 비교는 연구회의 책무와 기능을 국가정책연구의 특성에 맞게 재정립할 필요성을 보여줌 - 두 법 모두 연구회와 연구기관의 설립·운영·관리·평가에 관한 조직법적 성격이 강하다는 공통점이 있으나, 과기출연기관법은 연구기관 공통 애로사항의 해결, 안정적 연구환경 조성, 기관 간 협력 등 연구수행 환경과 관련된 기능을 상대적으로 구체화하고 있음 - 국가정책연구는 개별 연구기관의 전문성에 기초하면서도 협동연구, 정책지식 축적, 연구성과의 정책반영과 환류를 요구하므로, 연구회가 기관 간 전문성과 정책수요를 매개하는 체제적 기능을 수행할 필요가 있음 ▶ 국가정책연구체제 마련을 위한 법령 정비방안 ○ 국가정책연구체제 마련을 위한 법령 정비는 기본법 제정과 정부출연기관법 개정의 역할분담을 전제로 추진될 필요가 있음 - 국가정책연구의 개념, 기본원칙, 추진체계, 수행기반, 성과활용, 정책환류에 관한 공통 규범은 가칭 「국가정책연구기본법」을 통해 정립하고, 경제·인문사회연구회와 소관 정부출연연구기관의 책무, 기능, 사업, 평가에 관한 사항은 「정부출연기관법」을 통해 현행 조직법 체계 안에서 정비하는 것이 적절함 - 이러한 이원적 정비는 국가정책연구 일반의 기본규범과 연구회·연구기관의 조직적 기능을 분리하되, 양자를 정합적으로 연결하기 위한 방식임 ○ 연구회의 책무·기능 개선은 연구기관에 대한 지도·관리기능의 강화가 아니라 국가정책연구체제의 제도적 매개 기능을 강화하는 방향으로 이루어져야 함 - 연구회는 연구기관의 자율성과 전문성을 전제로 연구수행 여건을 조성하고 기관 간 협력과 성과확산을 지원하는 기관으로 기능하여야 함 - 특히 다부처·융합적 정책문제, 중장기 국가의제, 정책지식의 축적과 환류는 개별 연구기관만으로 수행하기 어려우므로 연구회의 조정·지원 기능이 중요함 - 연구회의 역할은 정책수요와 연구성과를 연결하고, 협동연구와 성과확산, 정책환류, 안정적 연구환경 조성을 가능하게 하는 체제적 기반으로 재정립될 필요가 있음 ○ 이러한 관점에서 정부출연기관법을 목적조항, 연구회의 책무와 사업, 연구기관 평가규정을 중심으로 정비함 - 목적조항에는 국가정책연구의 효율적 수행과 연구성과의 정책활용이라는 지향을 반영함 - 연구회의 책무 규정은 현행 지도·관리 중심 문언에서 벗어나 연구기관의 연구수행 지원, 기관 간 협력 촉진, 공통 애로사항 조사, 안정적 연구환경 조성 중심으로 정비함 - 연구회의 사업에 전문인력 양성, 교육·훈련, 국내외 연구협력·교류, 네트워크 구축·운영, 정보시스템 관련 기능 등 국가정책연구 수행기반에 해당하는 사항을 추가함 - 연구기관 평가는 단기 산출물이나 일반 경영성과 중심에서 벗어나 중장기 정책의제 발굴, 정책지식 축적, 정책과정에서의 활용, 후속 연구와 제도개선으로의 환류를 반영하도록 함 ○ 가칭 「국가정책연구기본법안」을 제시하여, 국가정책연구의 전주기적 운영원칙과 공통 기반을 법제화하고자 함 - 법률안에서는 먼저 국가정책연구의 목적과 기본원칙을 명확히 하여, 국가정책연구가 단순한 정책연구용역이나 기관별 연구사업이 아니라 공공성, 독립성, 자율성, 책임성, 전문성을 바탕으로 수행되는 공적 연구활동임을 제도적으로 정립하고자 함 - 또한 국가정책연구기본계획과 관련 추진기구를 통해 중장기 연구방향, 정책수요, 연구기관 간 협력, 성과확산을 연계함으로써 국가정책연구가 단년도 과제 중심으로 분절되지 않고 지속적·전략적으로 운영될 수 있도록 함 - 연구 수행 단계에서는 과제 기획과 선정, 협동연구, 연구윤리와 품질관리, 연구결과 공개, 정책정보의 활용과 공유를 제도화하여 연구기관의 자율성과 전문성을 보장하면서도 연구성과의 신뢰성과 활용 가능성을 높이고자 함 - 나아가 연구성과의 평가와 환류, 안정적 재정기반, 전문인력 확보·양성, 연구수행 인프라의 공동활용, 제도개선 절차를 함께 규율함으로써 연구성과가 보고서 발간에 그치지 않고 정책수립과 제도개선, 후속 연구기획으로 이어지는 선순환 구조를 마련하고자 함 Ⅲ. 기대 효과 ○ 국가정책연구의 개념과 법적 지위를 명확히 함으로써 정부출연연구기관이 수행하는 연구의 공공적 성격과 정책적 기능을 제도적으로 정립함 ○ 가칭 「국가정책연구기본법」 제정안과 「정부출연기관법」 개정안을 제시함으로써 국가정책연구의 기본규범과 연구회·연구기관의 조직적 기능을 연계하는 법적 기반을 구축함 ○ 국가정책연구의 기획·수행·평가·공개·활용·환류를 전주기적으로 연결함으로써 연구성과가 정책수립, 제도개선, 후속 연구기획, 정책지식 축적으로 이어지는 기반을 마련함 ○ 연구회를 국가정책연구체제의 제도적 매개자로 재정립함으로써 협동연구, 정책지식 축적, 성과확산, 정책환류, 안정적 연구환경 조성 기능을 강화함 ○ 국가정책연구의 신뢰성과 활용도를 높이고 국민의 삶의 질 향상과 국가 발전을 뒷받침하는 지속가능한 정책지식체제 구축에 기여함

• 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
• 황지은
• 한국법제연구원
• 2026

지방자치 2.0 기반구축 기초연구 - 지방분권 합리성 제고를 위한 법제 전략의 탐색 -

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 1991년 지방자치제도가 부활된 이래 약 35년이 경과하였으나, 지방자치단체가 수행하여야 할 사무의 개념과 범위에 관한 논란은 여전히 계속되고 있음 ○ 현행 「헌법」과 「지방자치법」은 국가-광역지방자치단체-기초지방자치단체의 3층위 구조를 전제로, 동일 층위에 속하는 지방자치단체에게 일률적으로 동일한 사무를 배분하는 것을 원칙으로 하고 있음 - 실무에서는 개별 법령 조문의 주어가 “○○○장관”, “시·도지사”, “시장·군수·구청장” 중 누구로 규정되어 있는가에 따라 사무의 귀속 주체가 사실상 결정되고 있음 - 사무의 본질이 주민의 복리에 관한 것이라 하더라도 법령이 그 주어를 지방자치단체의 장으로 규정하지 아니하면 권한을 행사하기 어렵기 때문에, 중앙정부와 지방자치단체 간에는 사무배분을 둘러싼 갈등관계가 지속적으로 형성되고 있음 - 이러한 법령문언에 근거한 획일적 사무배분은 여건과 역량이 가장 부족한 지방자치단체도 수행할 수 있는 사무만을 배분하도록 유도하여 결과적으로 상위 행정주체를 우선 고려하게 함으로써, 「헌법」상 보충성의 원칙에 부합하지 않는 측면이 있음 ▶ 반면 수도권 인구집중과 지방소멸의 가속화 등으로 인하여 지방자치단체 간 규모·여건·역량 및 특성의 격차는 매우 심각한 수준에 이르고 있음 ○ 재정자립도는 광역의 경우 최소 25.6%에서 최대 77.3%, 기초의 경우 최소 7.2%에서 최대 65.3%로 그 격차가 상당하며, 인구수 또한 광역은 약 38만 명에서 1,360만 명, 기초는 약 9천 명에서 119만 명에 이르는 등 편차가 극심함 ○ 한국고용정보원의 분석에 따르면 전체 기초자치단체 중 약 57%가 소멸위험지역으로 분류되고 있으며, 산업구조·재정력·인적 역량 등 모든 측면에서 지역 간 이질성이 확대되고 있음 ▶ 이처럼 지방자치단체 간 여건과 역량의 차이가 현저함에도 불구하고 사무를 일률적으로 배분하는 현행 체계는 행정의 효율성과 지역맞춤형 행정의 구현을 저해하는 구조적 한계를 안고 있음 ○ 각 지방자치단체의 여건과 역량을 고려한 유연한 사무배분, 이른바 ‘지역맞춤형 사무배분’이 「헌법」과 「지방자치법」의 취지에 부합하고 행정의 효율성도 제고할 수 있는 방안이 될 수 있음 - 다만 「헌법」 제23조제1항 및 제37조제2항 등에 따른 권한법정주의로 인하여, 동일한 사무를 지역에 따라 서로 다른 행정주체가 수행하도록 정하는 입법적 방법을 찾는 것이 쉽지 아니함 ▶ 이에 본 연구는 지방 사무배분에 관한 기존의 논의와 주요국의 사무배분 방식을 검토하고, 유연한 사무배분을 곤란하게 하는 법리적·현실적 문제를 분석함으로써, 각 지방자치단체의 여건과 역량을 고려한 합리적 사무배분을 가능하게 하는 입법적 대안을 도출하는 것을 목적으로 함 Ⅱ. 주요 내용 ▶ (지방 사무배분에 관한 기초이론) 지방자치권의 본질에 관한 학설과 헌법적 근거를 검토하고, 현행 사무배분 체계의 구조적 한계를 분석함 ○ 지방자치권의 본질에 관하여는 고유권설, 전래설, 제도적 보장설이 대립하고 있으며, 헌법재판소는 제도적 보장설을 통설적 견해로 채택하고 있음 ○ 「헌법」 제117조는 지방자치단체가 “주민의 복리에 관한 사무”를 “법령의 범위 안에서” 처리하도록 규정하고 있고, 「지방자치법」은 사무를 자치사무·단체위임사무·기관위임사무로 구분하고 있음 - 자치사무에 대하여는 조례제정권이 인정되고 그 비용은 원칙적으로 지방자치단체가 부담하며 국가의 관여는 합법성 감독에 한정되는 반면, 기관위임사무는 지방의회의 관여가 배제되고 국가의 광범위한 감독을 받는 등 사무 유형별로 법적 효과가 본질적으로 상이함 ○ 현행 사무배분 체계는 ① 법령 문언(주어) 중심의 형식적 귀속, ② 보충성·근접성 등 배분기준의 추상성, ③ 단위사무 중심의 분절적 접근, ④ 지방자치단체 역량의 미반영이라는 복합적 한계를 지니고 있음 - 특히 현행 특례 제도는 특례 규정이 다수의 법률에 산재하고, 지방자치단체 간 특별법 제정 경쟁과 ‘특례의 동형화’ 현상이 나타나는 등 제도의 명확성, 효율성 및 예측가능성을 저해하고 있음 ▶ (획일적 사무배분의 실증분석) 획일적 사무배분이 행정효율성에 미치는 영향을 패널 고정효과 모형으로 분석한 결과, 역량을 고려하지 아니한 사무배분이 비효율을 초래함을 확인함 ○ 전국 229개 기초지방자치단체의 2015~2023년 자료(총 관측치 2,061개)를 분석한 결과, 역량지수와 자치사무 비율의 상호작용이 통계적으로 매우 유의한 것으로 나타남 ○ 역량지수 약 60점을 임계점으로, 그 이상의 지자체에서는 자치사무 증가가 효율성을 높이는 반면, 그 이하의 지자체에서는 오히려 효율성을 떨어뜨리는 것으로 분석됨 - 역량이 부족한 지자체일수록 효율성 하락 속도가 빨라 ‘누적적 불이익(cumulative disadvantage)’ 현상이 발생하고 있으며, 역량에 기반한 차등 배분 시 효율성이 향상되는 것으로 추정됨 ▶ (해외 사례) 주요국이 지역의 여건에 따라 사무를 차등적·유연하게 배분하는 다양한 제도를 비교·검토함 ○ 독일은 사무 이양 시 재정 보전을 의무화하는 연계원칙(Konnexitätsprinzip)을 헌법적 원칙으로 수용하고 있으며, 바이에른주의 Große Kreisstadt 제도 등을 통해 차별화를 허용하고 있음 ○ 일본은 중핵시 제도·광역연합·사무위탁 및 사무 대체집행 제도를, 프랑스는 실험권 제도와 블록이양 방식을, 영국은 협약 기반의 Devolution Deals 제도를 각각 운영하고 있음 ○ 그 밖에 미국 등 연방제 국가의 사례를 통하여, 지방정부의 규모와 여건에 따라 사무와 권한을 신축적으로 배분·조정하는 운영 방식을 확인함 ▶ (지역맞춤형 사무배분 제도의 구상) 법령 문언에 근거하여 일률적으로 배분된 사무를 예외적으로 조정할 수 있는 ‘사무조정 공공협약’을 핵심 수단으로 하는 제도를 구상함 ○ 사무조정 공공협약은 협약 신청 → 역량평가 → 협약안 작성 → 지방의회 의결 → 협약 체결 → 고시·통보의 절차를 거치며, 변경 시에는 경미한 변경과 중대한 변경을 구분하고, 일정한 협약기간을 두어 주기적으로 재검토하도록 종료 절차를 설계함 ○ 하위 층위의 자치단체가 상위 층위(국가 또는 광역)에 사무조정을 요청할 수 있도록 하는 ‘사무조정 요청’ 제도를 두고, 독일의 연계원칙을 참고한 ‘비용보전의 원칙’을 명문화하여 사무 이전에 따른 재정 부담을 방지함 - 사무조정 공공협약은 별도의 행정기구를 설치하지 아니하고도 지방의회 의결과 고시 절차를 거쳐 법적 구속력을 갖춘 협약을 신속히 체결할 수 있다는 점에서, 행정협의회·지방자치단체조합 등 기존의 협력 수단과 구별됨 - 2023년 행정안전부가 입법예고한 「지방자치법」 제164조의2 및 제183조의2 공공협약 신설안을 사무의 ‘조정’에까지 확장·발전시킨 것으로, 추진체계로서 심의·조정 기구, 사무조정 절차, 성과평가 및 환류 체계를 함께 설계함 ▶ (입법모델의 제안) 「지방자치법」 개정과 특별법 제정을 결합한 혼합방안을 최적안으로 제시함 ○ 「지방자치법」 개정방안, 특별법 제정방안, 양자 혼합방안을 비교한 결과, 법적 안정성과 제도 실효성을 동시에 확보할 수 있는 혼합방안이 가장 합리적인 것으로 평가됨 ○ 「지방자치법」에는 사무배분 특례의 근거규정(제15조의3 신설안)을 두어 기본원칙을 규정하되, 협약에서 정한 지방자치단체를 사무처리의 주체로 의제(擬制)함으로써 권한법정주의와의 정합성을 확보하고자 함 - 별도의 「지역맞춤형 사무조정에 관한 특별법」(가칭) 제정안을 제시하였으며, 총칙·사무조정·사무조정심의위원회·보칙 등 약 13개 조문과 사무조정 대상 사무 목록(별표)으로 구성됨 - 사무조정의 적정성을 통제하고 분쟁을 조정하기 위하여 국무총리 산하에 독립적인 ‘사무조정심의위원회’를 설치하는 방안을 제안함 Ⅲ. 기대효과 ▶ (지방자치 본질의 실질적 구현) 각 지방자치단체의 특성·여건·행정수요에 맞춘 사무배분을 가능하게 함으로써, 「헌법」 제117조의 주민복리 증진과 보충성의 원칙을 실질적으로 구현할 수 있을 것으로 기대됨 ▶ (행정효율성의 제고) 역량에 기반한 차등적·유연한 사무배분을 통하여 사무 수행의 적합성을 높이고, 역량 부족 지자체의 비효율과 ‘누적적 불이익’ 구조를 완화함으로써 지방행정 전반의 효율성을 제고할 수 있음 ▶ (입법기술적 한계의 극복) 사무조정 공공협약과 사무처리 주체의 의제규정을 결합함으로써, 그간 지역맞춤형 사무배분의 걸림돌로 작용해 온 권한법정주의의 한계를 완화하는 입법적 해법을 제시함으로써 지방행정 효율성을 극대화 할 수 있는 제도적 보완이 기대가능함 ▶ (지방주도 성장 및 국가균형발전의 토대 마련) 지역의 자율적 정책 설계 여건을 확충하여 지역 경쟁력을 강화하고, 국가균형발전 및 지방주도 성장 정책의 성공을 뒷받침하는 ‘지방자치 2.0’의 법제적 기반을 구축하는 데 기여할 수 있을 것으로 기대됨

• 일반공공행정 및 공공안전 > 법제도
• 현준원
• 한국법제연구원
• 2026

서비스업 기업경기실사지수(BSI) 2026년 1분기 현황과 2분기 전망

□ 업황 지수 ○ 2026년 1분기 서비스업 BSI 업황 지수는 63.0으로 전분기 대비 12.6 포인트(이하 p) 급락하여 기준치를 크게 하회하였으며, 2026년 2분기 에는 73.4로 점진적 개선이 기대되나 여전히 부정적 기조 유지 - (1분기 현황) 호르무즈 해협 봉쇄에 따른 국제 유가 급등과 인건비･ 생산비 폭증이 비용 부담을 극대화하며 업황에 심각한 악영향을 미 친 것으로 평가 - (2분기 전망) 업황 지수의 급락을 기점으로 일부 반등이 기대되나 대 외 리스크 장기화 여부가 핵심 변수 □ 부문별 지수 ○ (고용) 1분기 고용 BSI는 98.3으로 전분기 대비 5.2p 상승, 2026년 2분 기 전망은 102.7로 고용 증가세 전환 예상 - (1분기 현황) 고용 BSI가 기준치를 하회하고 있으나 전분기 대비 반등 하여 회복세 시현 - (2분기 전망) 전망 BSI는 기준치를 상회하며 전분기 대비 고용 수준 증가 전망 ○ (투자) 1분기 투자 BSI는 97.1로 전분기 대비 0.3p 감소, 2026년 2분 기 전망은 95.3으로 투자 감소세 지속 예상 - (1분기 현황) 전분기 투자 BSI의 감소에도 불구하고 여전히 기준치를 하회, 투자 규모가 개선되지 않은 것으로 평가 - (2분기 전망) 전망 BSI는 전분기 대비 추가 감소하며 투자 위축이 지 속될 것으로 예상

• 경제 > 경제일반
• 이준영
• 산업연구원
• 2026

GTX 도입에 따른 수도권 공간구조 변화와 대응방향

□ GTX의 도입이 수도권 공간구조에 미칠 영향을 분석하고, GTX 도입을 통해 1960년대 이래로 수도권 공간계획이 지향해 온 분산형 공간구조의 실현을 위한 정책적 대응방향을 제시함 □ GTX는 ①도시철도보다 2~3배 빠른 고속 광역급행철도, ②서울 도심으로 직접 연결되는 방사형 연계망, ③모든 역간 거리가 긴 지리적 의미의 광역거점역이라는 점에서 독특한 특성을 가짐 - GTX의 독특한 특성은 사람들이 통근통행에 사용하는 심리적 한계시간 1시간을 넘어, 수도권의 기존 동심원 구조를 탈피하여 새로운 분산형 공간구조 형성을 가능하게 할 수 있음 □ 수도권의 인구감소 추이 속에 서울로의 업무통행 집중이 우려되나, 수도권 남부를 중심으로 고차위 첨단산업을 기반으로 하는 GTX 역세권의 성장 잠재력을 확인함 - 수도권의 광역업무통행인구(20~74세)는 2029년, 대중교통 기반 업무통행량은 2030년 정점 예상 - 동탄역 사례는 GTX 개통, 택지개발지구 입주, 고차위 산업 기능이 공간적·시간적으로 연계될 때, 향상된 일자리 접근성, 서울 대비 저렴한 임대료, 쾌적한 도시환경 등에 따른 성장이 가능함을 보여줌

• 국토개발 > 도시·지역계획
• 김중은
• 국토연구원
• 2026

최근 건설투자 부진의 장단기 요인 분석

최근 건설투자는 부진한 흐름을 보이고 있으며, 특히 주거용 건설투자의 감소 폭이 크게 나타나고 있다. 본 연구는 최근 건설투자 부진의 요인을 장기 수준요인과 단기⋅중기적 사업환경 요인으로 구분하여 분석한다. 이를 위해 주거용 건설투자를 중심으로 자기회귀분포시차-오차수정모형(ARDL-ECM)을 추정하고, 2021년 4/4분기부터 2026년 1/4분기까지의 하락 국면에 대해 요인별 기여도 분해를 수행하였다. 또한 전체 표본에서 변수군별 평균적 설명력을 점검하기 위해 Shapley R² 분해를 보조적으로 활용하였다. 분석 결과, 주거용 건설투자와 산업생산, 실질주택가격, 공사비 사이에는 장기 수준관계가 존재할 가능성이 있는 것으로 나타났다. 오차수정항은 음의 값으로 추정되어 장기 수준관계에서의 이탈이 일정 부분 조정되는 것으로 나타났다. 다만, 정규화 장기계수의 크기가 크게 추정되고 일부 검정 결과도 제한적이어서, 장기계수는 구조적 탄력성이라기보다 방향성을 확인하는 보조적 정보로 활용하였다. 최근 하락 국면에서 가장 뚜렷하게 식별되는 하방 요인은 기준금리 상승에 따른 금융비용 경로이다. 전체 표본의 요인별 기여도 분해 결과, 기준금리/금융비용 경로는 주거용 건설투자에 통계적으로 뚜렷한 하방 기여를 보였다. 이는 금리 상승이 PF, 브릿지론, 기업대출금리 등 자금조달비용을 높이고, 착공 결정과 사업 추진을 지연시키는 경로로 작용했을 가능성을 시사한다. 다만, 2015년 이후 부분표본에서는 금리 충격의 기여도가 작아지고 통계적 유의성도 약화되어, 금리 효과의 정량적 크기는 표본 설정에 따라 달라질 수 있다. 공사비 상승은 최근 건설투자 부진과 관련된 중요한 비용 요인이나, 본 모형에서 독립적인 단기 하방효과가 안정적으로 식별되지는 않았다. 전체 표본에서는 공사비 단기충격의 점추정이 음의 방향으로 나타났으나 통계적으로 뚜렷하지 않았고, 2015년 이후 표본에서는 양의 방향으로 추정되었다. 이는 공사비가 단기 차분항 하나로 포착되기 어려운 복합적 요인임을 의미한다. 공사비는 직접비용뿐 아니라 총사업비, 분양가, PF 심사, 착공 전환 등과 결합되어 작동하는 것으로 해석된다. Shapley R² 분해 결과, 전체 표본에서는 산업생산과 기준금리가 주거용 건설투자 변동과 밀접하게 관련된 변수로 나타났다. 그러나 Shapley R² 분해는 전체 표본의 평균적 설명력 배분을 보여주는 보조분석이며, 최근 하락 국면의 직접적인 원인 분해로 해석하기는 어렵다. 특히 최근 국면에서 산업생산은 증가했으므로, 산업생산의 높은 설명기여도는 최근 부진의 원인이라기보다 전체 표본에서의 평균적 공행성을 반영한 것으로 보아야 한다. 이상의 결과는 최근 주거용 건설투자 부진이 장기 주택수요의 급격한 약화보다는 금융비용 상승과 사업환경 악화가 결합된 단기⋅중기적 조정과정에 가깝다는 점을 시사한다. 가구 수 등 구조적 수요요인의 변화는 비교적 완만한 반면, 주거용 건설투자의 감소는 단기간에 크게 나타났기 때문이다. 정책적으로는 주거용 건설투자의 회복을 위해 금융비용 부담 완화와 사업자금 조달 여건의 정상화가 중요하다. 다만 금리 여건 개선만으로 투자가 자동적으로 회복되기는 어렵다. 실제 착공과 투자는 공사비 수준, 미분양 부담, 주택가격 전망, PF 심사, 인허가 및 착공 전환 과정의 병목에 함께 영향을 받는다. 따라서 정책 대응은 총량적 부양에 그치기보다 금융비용, 직접비용, 시장위험, 착공 전환 제약을 함께 점검하는 방향으로 추진될 필요가 있다.

• 국토개발 > 건설
• 황세진
• 한국개발연구원
• 2026