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육아휴직 제도 사각지대 개선 방안

1. 서론 본 연구는 출산, 육아지원 제도 중에서 육아휴직 제도를 중심으로 더욱 구체화된 사각지대 해소 방안을 제시하고자 하였다. 최근에 보편적 부모급여와 고용보험제도에 가입한 노무제공자 등에 출산급여가 적용되면서 출산전후휴가 제도의 사각지대는 많이 개선되었다. 반면 여전히 육아휴직 제도의 사각지대는 개선되지 못하고 있다. 실제 적용 가능한 제도 설계를 위해, 우선 기존 연구 논의를 검토하고 노동시장의 특성을 분석하여 제도 이용 현황을 세밀히 파악하였다. 그리고 OECD 국가를 대상으로 육아휴직 제도의 현황을 비교 분석하고, 해외 주요 국가 사례를 심층 분석하여 시사점을 도출하였다. 그리고 육아휴직 제도의 사각지대 해소를 위한 주요 쟁점을 파악하고, 이를 고려한 개선 방안을 도출하였다. 개선 방안은 대상자의 적용 범위에 따라 단계적인 시행 방안으로 설계하고, 소요 재정 규모를 추산하여 제시하였다. 마지막으로 필요한 재원을 마련하기 위해서 검토할 사항들을 확인하고, 필요한 재원을 마련할 수 있는 방안을 제안하였다. 2. 노동시장 특성과 육아휴직 제도 현황 육아휴직급여의 중소기업 비중은 2023년 기준 순 수급자가 55.1%, 총 지급액은 56.5%를 차지하고 있으며, 이는 청년 취업자의 중소기업 비중(84.5%) 대비 육아휴직급여 순 수급자는 29.4%p, 총 지급액은 28.0%p 낮은 수준이다. 청년 취업자의 종사자 규모별 비중을 고려했을 때 29인 이하 소기업의 육아휴직급여 수급 실적이 상대적으로 저조하다. 육아휴직급여 순 수급자의 남성 비중이 최근 5년간 10.8%p 증가했지만 남성 비중 증가폭은 중소기업(8.4%p)이 대기업(14.4%p)에 비해 낮으며, 아직까지 남성 순 수급자의 절반 이상이 대기업에 재직하고 있다. 우선 우리 나라에서 시행하고 있는 육아지원 제도의 현황을 살펴본 결과, GDP 대비 가족에 대한 공적 지출 수준에서, 영유아 보육이나 유아교육 등을 포함한 서비스는 OECD 평균에 비해 높은 반면 가족에 대한 조세지원은 OECD 평균 수준이며, 아동수당이나 산전후휴가, 육아휴직 등을 포함한 현금 지원은 OECD 평균에 비해 낮은 수준이다. 다만, 2019년 이후 부모급여의 도입 등으로 0~5세 아동 1인당 현금 지원에 대한 공적 지출이 증가했을 것으로 예상된다. 출산전후휴가와 육아휴직과 같은 모성보호 및 시간 지원 정책은 기본적으로 임금근로자를 중심으로 제도가 설계되었으나 출산전후급여(노무제공자, 예술인)와 출산급여(비임금근로자, 고용보험적용제외자 등)가 도입됨에 따라 경제활동을 하는 모든 여성으로 확대되었다고 볼 수 있다. 그러나 여전히 육아휴직 제도는 임금근로자에게만 한정되어 정책 대상이 매우 제한적인 문제를 가지고 있다. 우리나라 육아지원 관련 통계 및 제도 현황을 검토한 결과 다른 제도에 비해 육아휴직 제도의 사각지대 문제가 두드러지며, 실제 취업자와 급여 수급자의 특성을 분석한 결과 역시 육아휴직 제도의 사각지대 문제가 일가정양립 제도의 보편화를 저해하는 핵심 문제로 부각되고 있다. 육아휴직 제도의 사각지대는 크게 세 영역으로 구분할 수 있다. 첫째는, 현재 고용보험 가입 근로자 중 6개월 미만 근속자 및 초단시간 근로자와 같은 육아휴직급여 자격 미충족자와 고용보험 제도 내에서 육아휴직 권리가 인정되지 않는 노무제공자 등이다. 둘째는, 근로를 통해 소득활동을 하지만 고용보험제도 미적용 노무제공자 등과 자영업자이다. 셋째는, 무급가족종사자, 실업자, 무직 등 소득활동을 하지 않는 사람이다. 본 연구는 두 번째 사각지대 영역의 개선 방안에 초점을 두고자 한다. 그 이유는 적용 확대 범위가 넓어 수혜 집단의 규모가 클 것으로 예상되기 때문이다. 또한 제도 내 실질적 사각지대보다 고용보험에 가입되지 않은 제도적 사각지대의 적용 확대 대상이 노동시장에서 고용 안정성이 더 취약한 집단으로 볼 수 있기 때문이다. 3. 해외 주요국가의 육아휴직 제도 국외 사례를 비교 분석한 결과, 일본과 캐나다 연방은 고용보험을 기반으로 실시하고 있으며, 캐나다 연방은 자영업자가 임의 가입 대상자라는 점에서 우리나라와 유사하다. 스웨덴, 독일은 모든 양육자를 대상으로 하는 보편적 육아휴직급여 제도를 실시하고 있으며, 퀘벡 주는 일하는 모든 부모를 대상으로 하며 자영업자도 의무 가입으로 규정한 부모보험 제도를 실시하고 있다는 점에서 한국보다 가족정책적 성격이 강하다. 국외 사례를 검토한 결과 다섯가지 정책적 시사점을 찾을 수 있다. 첫째, 육아휴직 제도 대상을 자영업자 등 비임금근로자로 확대할 경우에 급여 방식을 기존과 동일한 소득비례급여 방식을 선택할 것인지, 정액급여 방식 등 새로운 방식을 도입할 것인지에 대한 신중한 검토가 필요하다. 스웨덴, 독일, 캐나다 퀘벡 주는 비임금근로자를 포함한 취업자를 대상으로 하는 경우에도 소득비례급여 방식을 채택하고 있다. 동일한 소득대체율을 적용한 소득비례급여 방식은 자영업자에게도 높은 수준의 소득보장을 제공한다는 점에서 지급의 형평성을 확보할 수 있으나, 한국은 고용보험을 기반으로 하고 있기 때문에 부모보험이나 조세 방식의 국가에 비해 자영업자의 보험요율 부담이 커진다는 점을 고려하여야 한다. 또한 이 국가들은 육아휴직 지급기간이 한국에 비해 짧고, 사용 기간이 길어질수록 소득대체율이 낮아진다는 점도 감안하여야 한다. 둘째, 대상 확대 범위에 따라 재원 조달 방식을 달리 모색할 필요가 있다. 모든 양육자 또는 모든 일하는 부모 등 신규 포괄 대상의 규모와 지급수준 설계에 따라 별도 재원 마련 방식(부모보험, 목적세 부과 등)을 고려할 필요가 있다. 고용보험 방식을 유지하면서 사각지대 해소를 위해 대상을 확대할 경우에는 일본 사례와 같이 육아휴직 계정을 고용보험 계정과 분리하는 방안과 일부 조세를 투입하는 방안 등을 고려해볼 수 있을 것이다. 셋째, 새로 유입되는 비임금근로자들의 고용보험 임의 가입 또는 의무 가입(당연 가입)은 이후 제도 설계 및 사용률 등을 고려하여 선택될 필요가 있다. 자영업자를 포함한 비임금근로자를 대상으로 육아휴직 제도를 확대하면서 고용보험 가입 방식을 어떻게 적용하느냐에 따라 제도 설계가 상당히 달라질 수 있으며, 자영업자의 육아휴직 사용률에 크게 영향을 미칠 수 있다. 2012년부터 우리나라는 자영업자의 고용보험 임의 가입이 가능하도록 하고 있으나, 자영업자의 고용보험 가입률은 1% 미만이다. 자영업자 비율이 높은 우리나라의 실정을 감안하면 상당수가 고용보험의 사각지대에 놓여있다. 캐나다 연방과 캐나다 퀘벡 주를 비교하면 가입방식이 미치는 영향이 분명히 드러난다. 캐나다 연방도 자영업자가 고용보험에 임의 가입하도록 되어 있으나, 자영업자의 고용보험 가입률과 실제 육아휴직 사용률이 상당히 저조함을 확인하였다. 반면, 캐나다 퀘벡 주는 부모보험플랜에서 자영업자도 의무 가입하도록 규정하여, 캐나다 연방에 비해 자영업자의 육아휴직 사용률이 높게 나타난다. 넷째, 육아휴직 제도의 대상을 취업자 전체로 확대할 경우에 근속요건 완화나 폐지를 고려할 필요가 있다. 신청 당시를 기준으로 근속요건이나 고용상태 유지 여부 등을 적용할 경우 다양한 고용형태를 보이는 비임금근로자 대상 사각지대를 해소하기 어려울 수 있다. 비임금근로자 및 비취업자 등 전체 부모로 확대할 경우에는 임금근로자에게만 엄격한 기준인 근속요건을 유지하기 어려울 것으로 판단된다. 캐나다와 같이 일정 기간 내 고용보험 적용 소득 기준을 적용하거나, 저출산 정책의 성격을 강화하면서 근속요건을 폐지한 일본의 사례를 참고할 필요가 있다. 다섯째, 육아휴직 제도의 대상 범위를 확대하기 위해서는 근로와 휴직(휴업)을 이분화하는 현행 방식이 아니라, 근로시간 감소 및 소득 감소를 기준으로 재설계가 필요할 것으로 보인다. 육아휴직 제도의 대상 포괄성이 높은 OECD 국가의 다수가 육아휴직 제도 내에 근로시간 단축이나 파트타임 근로와 육아휴직급여 수급을 병행할 수 있도록 제도를 설계하고 있다. 근로와 휴직(휴업)으로 이분화할 경우에는 다양한 근로형태를 포괄하면서 육아휴직 이후 근로자의 노동시장 복귀로 연결되기 어렵다. 4. 육아휴직 제도 쟁점 및 적용 확대 방안 이상의 논의 맥락을 고려하여, 본 연구에서 제안하는 육아휴직급여 적용 확대를 위한 주요 쟁점별 제도 설계방안은 다음과 같다. 우선 육아휴직급여 수급 대상자는 모든 노동 소득자로 한다. 모든 노동 소득자의 육아 활동으로 상실되는 노동소득을 지원하여 육아휴직 제도의 사각지대를 완화할 필요가 있기 때문이다. 다만, 많은 쟁점과 타 제도와의 정합성을 고려하여 대상을 단계적으로 확대하는 방안을 제안한다. 첫 단계는 현재 고용보험을 적용하고 있는 노무제공자와 예술인이다. 둘째 단계는 첫 단계를 포함하고, 여기에 고용보험 미가입 노무제공자 등을 추가하여 전체 노무제공자와 예술인으로 한다. 셋째 단계는 둘째 단계를 포함하고, 여기에서 1인 자영업자까지 추가하는 것이다. 수급요건에서 중요한 것은 근속요건 및 재직요건, 기여요건, 휴직 및 근로시간 단축 규정, 급여 수급 중 소득 활동, 급여액 및 급여 수급 기간을 규정해야 한다. 먼저 근속요건과 관련하여, 노무제공자 등은 ‘노무제공계약’에 기반하기 때문에 근속요건 및 재직요건을 적용하기 어렵다. 따라서 근속요건을 없애고, 급여 신청 기간 시작일 전전월의 소득활동으로 재직요건을 대체해야 한다. 기여요건은 노무제공자 등에게도 현행과 유사한 수준의 노동소득활동을 적용할 것을 제안한다. 의미 있는 노동소득이 없는 노동자의 경우 육아 활동으로 인한 기회비용이 거의 없기 때문이다. 또한 노무제공자 및 자영업자에게 근로시간 단축에 대한 급여를 적용하기 위해서는 소득활동 시간 감소를 확인해야 한다. 급여 수급 중 소득활동은 현 사업에서의 소득활동은 금지하고 월 소득 하한 수준까지 허용할 수 있다. 급여액은 임금근로자 현행 제도와 같이 소득 감소액의 일정 비율(정률제)로 하며, 노무제공자 및 자영업자의 급여 수급기간은 육아휴직급여 1년으로 한다. 이상의 수급 여건을 적용하기 위해서는 적절한 소득 파악 과정이 필요하다. 우선, 급여 신청 전의 기여요건 판단을 위한 일정 기간의 월별 소득 정보와 급여 수급기간 중의 월별 소득 정보가 필요하다. 자영업자의 경우 분기별 매출 정보로 대체 가능할 것이다. 매출액에서 매출액과 전년도 또는 전전 연도 사업체별 경비율을 곱한 금액을 차감하여 소득액을 추정할 수 있을 것이다. 소요 재원 측면에서, 고용보험기금 체계를 유지하는 방안과 조세 기반 신규 사업성 기금을 조성하는 방안 두 가지를 고려할 수 있다. 고용보험기금 체계를 유지하면 기존 체계를 활용하는 효율성과 노동시장 정책의 성과를 기대할 수 있지만, 고용보험 적용 제도 개편의 어려움이 있을 수 있다. 신규 사업성 기금을 조성하는 방안은 재원 마련의 유연성과 확대 적용 대상의 포괄성을 기대할 수 있지만, 재원 확보를 위해 국민적 동의 과정이 필요하게 된다. 다음은 재원 체계를 고려하면서, 적용 대상을 단계적으로 확대하는 방안을 고려해야 한다. 첫째는, 현행 고용보험제도 내에서 대상을 확대하는 방안이다. 이 방안은 현재 고용보험의 적용 대상이지만 육아휴직급여의 수급 자격이 없는 노무제공자에게만 정률제의 육아휴직급여를 적용하는 것이다. 둘째는, 고용보험 적용을 확대하고 모성보호 계정을 신설하여 급여 적용 대상을 확대하는 방안이다. 이는 고용보험 내에서 육아급여 등의 사업을 위한 별도의 계정을 만들고 고용보험의 적용 확대에 따른 육아급여 등의 적용 대상도 확대하는 방안이다. 고용보험의 적용 확대는 제도적 준비, 행정적 처리 능력, 재원 소요 등을 고려하여 고용형태별로 단계적으로 시행한다. 먼저 고용보험 적용 노무제공자 등, 다음으로 노무제공자 등 전체, 마지막으로 자영업으로 확대한다. 이 방안은 고용보험제도 전체를 개편해야 하기 때문에 상당한 노력과 시간이 필요한 방안이다. 셋째 방안은, 세금 등의 재원으로 모성보호기금을 신설하여 급여 적용 대상을 확대하는 방안이다. 주로 세금을 재원으로 하기 때문에 별도의 피보험자 관리나 보험료 징수와 같은 업무가 필요하지 않다. 급여 업무는 기존에 이 업무를 담당하던 고용센터에서 계속하거나 지자체의 주민센터에서 담당할 수도 있다. 제도적 준비나 행정적 처리능력 등을 고려하여 노무제공자 등에게 먼저 시행한 후에 자영업자로 확대한다. 이 방안의 시행은 급여 지급을 위한 준비만 하면 되기 때문에 고용보험 적용 확대에 비해 다소 용이한 측면이 있다. 5. 재원 추계 및 재원 마련 방안 육아휴직급여 적용 대상을 확대하기 위해서는 재원의 규모와 재원 마련 방안을 검토할 필요가 있다. 이 연구에서는 선행연구를 참고하여 전체 대상집단 인원에 육아휴직 이용률을 곱하여 육아휴직 예상 인원을 산출하고, 여기에 1인당 지원 금액인 월 지원 단가와 지원 기간을 곱하여 산출하였다. 이용률은 임금근로자와 동일한 경우와 임금근로자에 비해 높은 경우와 낮은 경우를 각각 구분하여 추계하였다. 급여 수준은 임금근로자와 동일한 것으로 가정하였다. 이용 기간은 임금근로자와 동일한 경우, 임금근로자에 비해 짧은 경우로 구분하여 추계하였다. 총 다섯 개의 시나리오를 구성하였고, 적용 대상 확대 3단계에 따라 추계하였다. 추계 결과를 요약하면, 적용 대상 확대 1단계(고용보험 가입 노무제공자 등)에는 542억 원에서 1,520억 원이 소요될 것으로 추계 되었다. 적용 대상 확대 2단계(전체 노무제공자 등)에는 1,084억 원에서 3,040억 원까지 소요될 것으로 추계되었다. 적용 대상 확대 3단계(전체 노무제공자 등 + 고용원 없는 자영업자)에는 2,438억 원에서 6,710억 원까지 소요될 것으로 추계되었다. 모성보호육아지원 사업의 지속가능성을 확보하기 위해서는 안정적인 재원 조달이 필수적이며, 이를 위한 두 가지 주요 방안으로 고용보험 내 별도 계정 분리와 별도 사업성 기금 설치를 고려할 수 있다. 먼저 고용보험 내에서 모성보호육아지원 계정을 별도로 분리하여 운영하는 경우, 재원 조달 방안은 크게 실업보험료율 인상, 별도 보험료 부과(육아휴직 보험료 등 신설), 국고지원 확대 세 가지 방안을 검토할 수 있다. 별도 사업성 기금을 설치할 경우 기본 고용보험 기금과 분리하여 운영됨에 따라 더 다양한 재원조달 방식을 활용할 수 있다. 우선 정부내부수입으로 현재 고용보험금 수입의 약 8% 내외를 전입금으로 활용하는 안을 검토할 수 있다. 이를 위해서는 ｢고용보험법｣ 및 ｢국가재정법｣ 개정이 필요하며, 고용보험과의 재정적 연계를 명확히 할 필요가 있다. 또한 복권기금의 활용도 가능할 것으로 보인다. 복권기금을 활용하여 재원을 조달하는 방안은 법 개정 없이 일부 관련 법령(복권법 시행령) 개정을 통해 추진이 가능하므로 현실성이 높다. 정부내부수입과 관련해서 세계잉여금의 활용을 고려할 수 있다. 최근 세계잉여금이 크게 줄어들었으나, 경기변동에 민감하여 경기회복 시 육아휴직 확대를 위한 충분한 재원을 제공할 수 있다는 점에서 이의 활용을 위한 ｢국가재정법｣ 개정에 대한 검토가 필요하다. 한편, 저출생으로 아동 수가 감소하면서 출산·육아 관련 기존 세출사업 예산이 계속 감액되는 추세이다. 이에 중장기적으로는 현행 모성보호육아지원 사업 이외 관련성이 높은 세출사업(아동수당, 부모급여 등)과 환급형 조세지출인 자녀장려금(CTC)을 동 기금사업으로 전환하여 관련 사업 재원의 통합적 운영을 통해 효율적 재원 배분을 도모할 수 있다. 키워드 : 육아휴직, 사각지대, 고용보험, 일가정양립

• 종합일반 > 종합일반
• 박종서
• 경제·인문사회연구회
• 2025

인도의 인프라 정책 및 수요 분석과 한·인도 협력방안: 개발협력을 중심으로

인프라는 한ㆍ인도 협력을 확대할 수 있는 중요한 분야이다. 인도정부가 인프라에 대한 투자를 지속 확대하는 상황에서 시장 잠재력은 매우 높다. 또한 인도가 현재 가장 필요로 하는 제조업 육성을 위한 파트너로서 한국 기업의 진출을 뒷받침하는 데 있어 인프라 개발은 중요한 요소이다. 더욱이 인도의 주요 인프라 사업에 대한 한국의 참여는 국가 이미지를 제고하는 데 기여할 수 있다.한국정부가 인도와 양자 간 EDCF 기본약정 체결을 추진 중인 가운데, 본 연구는 EDCF를 중심으로 ODA를 통한 한ㆍ인도 인프라 협력 확대에 기여하고자 한다. 본 연구에서는 인도 연방 및 주 정부의 인프라 개발계획과 주별 개발 수요, 주요국의 대인도 인프라 ODA 정책과 사례, 인도 진출 한국 기업에 대한 설문조사 및 심층 인터뷰, 인도 전문가들과의 면담을 토대로 한ㆍ인도 인프라 개발협력의 방향성과 주요 분야 및 지역 식별에 대한 시사점, 그리고 정책방안을 제안했다. 제2장에서는 인도정부의 인프라 개발계획을 분석했다. 인도정부는 인프라를 경제성장의 핵심 동력으로 인식하며, 국가 산업회랑 프로그램을 중심으로 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ스마트 시티 등을 연계한 종합적인 인프라 정책을 추진하고 있다. 인프라 개발은 제조업 성장, 농어촌 인프라 연계성 확보, 수자원 안정화, 에너지원 다각화 등을 촉진함으로써, 궁극적으로 국민소득 향상과 지역 간 소득 불균형 완화 등에 영향을 미치는바 중요한 의미를 갖는다. 2024년 출범한 모디 3기 정부는 2024/25년 예산에서 GDP의 3.4%에 해당하는 11조 루피를 공공 인프라 부문에 할당하며 정책의 연속성을 유지하고 있다. 인도정부는 PM 가티 샥티, 국가 인프라 파이프라인(NIP), 국가 자산 재활용 계획(NMP)으로 구성된 삼위일체 구조를 통해 인프라 개발의 효율성을 높이고, 민간 투자 유치를 적극적으로 도모하고 있다. 주별 인프라 개발계획에서도 이러한 방향성이 드러나며, 도로, 철도, 항만, 에너지 전환, 전력 공급, 수자원/물관리 등이 핵심이다. 제3장에서는 인도의 인프라 개발 현황과 계획(수요)을 프로젝트 단위로 분석했다. 2024년 7월 기준 운송, 통신, 전력, 산업단지 공공 인프라, 수자원 등 주요 인프라 부문에 해당하는 프로젝트가 총 1만 357개에 달한다. 분야별로는 운송 부문에 5,560개로 가장 많이 집중되어 있고, 수자원 부문 3,110개, 전력 부문 1,117개, 산업단지 관련 531개 프로젝트가 진행 중이다. 인도에서는 현재 약 1,000개의 주요 인프라 프로젝트가 계획 단계에 있다. 우타르프라데시는 철도 부문에 대한 프로젝트가 많고, 마하라슈트라는 철도와 물류 인프라 및 물환경관리 부문, 구자라트는 물환경관리 부문이 주종을 이룬다. 웨스트벵골의 경우 도로 부문에서만 149건의 프로젝트가 구상 단계에 있으며, 철도, 도시 대중교통, 발전, 산업단지 공공 인프라, 물환경관리 부문에서 투자 기회가 다수 있는 것으로 보인다. 라자스탄은 철도와 발전, 하리아나는 철도 프로젝트가 많다. 타밀나두에서는 특히 항공, 도시 대중교통, 발전, 산업단지 공공 인프라, 수자원관리 부문의 프로젝트 계획이 많다. 안드라프라데시에서는 도로, 철도, 도시 대중교통, 산업단지 공공 인프라, 수자원 등 부문, 카르나타카에서는 도로와 수자원관리 관련 다수의 프로젝트가 계획되고 있다. 제4장에서는 주요국(일본, 독일, 프랑스, EU)의 대(對)인도 인프라 ODA 전략과 사례를 분석하고 시사점을 도출했다. 이들은 주로 유상 지원을 활용하며, 비구속성 지원을 우선시하지만, 자국의 이익을 최대한 확보할 수 있는 구속성 지원도 병행한다. 예컨대 일본은 철도 및 도로 관련 분야에서 구속성 사업을 진행하는데, 이는 고부가가치 기술을 선점하기 위한 전략으로 해석된다. 대인도 주요 ODA 지원 국가들은 자국의 ODA 정책에 부합하는 분야에 대해 지원을 집중하는데, 일본은 개별 프로젝트보다는 프로그램 중심의 통합적 사업에 참여하며, 독일과 프랑스는 각 분야별로 세분화된 전략을 통해 개별 사업에 집중한다. 제도 및 정책 협력은 인프라 ODA 사업의 중요한 부분을 차지한다. 일본의 경우 인도 연방정부 및 주정부와 협력하여 부족한 제도와 정책을 보완하고, 체계적인 지원 체계를 구축하고 있다. 인프라 개발사업 추진 시 자국 기업과의 협력도 중요시한다. 일본은 자국 기업들과 협력하여 사업의 난제를 파악하고 의견을 수렴하며, 자국 기업들이 이익을 얻을 수 있도록 사업을 설계한다. 제5장에서는 한국 기업에 대한 설문조사 및 심층 인터뷰를 통해 인도 진출의 잠재력, 진출 제약요인 등을 식별했다. 한국 기업들은 그동안 화력발전소, 정유 및 화학 공장 설비와 같은 산업설비 공종에서 두드러진 성과를 보였다. 한국 기업들은 인도의 높은 성장 잠재력을 긍정적으로 평가하면서 시장 확대 의지를 보이고 있고, 고속철도, 해상교량, 항만 개발과 같은 고부가가치 프로젝트에 관심이 높다. 한국 기업들은 인도의 복잡한 행정 절차와 기업 간 경쟁을 제약요인으로 꼽으며, 안정적인 자금 조달을 주요한 과제로 생각하고 있다. 제6장에서는 이상의 연구를 토대로 한ㆍ인도 인프라 협력 확대를 위한 정책방안을 제시했다. 한국의 대인도 인프라 ODA는 시장 및 생산기지로서 인도의 전략적 중요성을 고려하여 수행할 필요가 있다. EDCF는 인도의 수요에 부합하면서 대인도 투자를 촉진할 수 있는 가능성을 우선적으로 고려할 필요가 있다. 다만 단기적 이익의 관점에서만 대인도 인프라 사업을 추진하기보다는, 인도의 수요에 부응하는 다양한 사업 포트폴리오를 구축하여 양국 간 신뢰관계를 구축해야 한다. 인도의 인프라 사업 발굴을 위해서는 특정 주를 선별하여 핵심사업을 제안하는 작업이 필수적이다. 사업 발굴 시 주정부와 1차로 협의를 거쳐야 하는바, 협력 대상 주를 선별하여 긴밀하게 접촉해야 한다. 최근 인도의 인프라 개발계획에서 두드러지는 분야는 도로, 철도(메트로 포함), 항만, 에너지 전환과 전력 공급, 수자원/물관리 부문으로, 이러한 방향성은 진행 또는 계획 중인 인프라 프로젝트에도 반영되고 있다. 이러한 분야를 중심으로 한국의 기술우위 분야를 선제적으로 인도 측에 제시할 필요가 있다. 대인도 ODA는 지원 규모뿐 아니라 지식공유, 기술협력과 같은 ‘플러스’ 요소가 중요하다. 즉 개발을 위한 컨설팅, 정책 개발을 위한 프로그램 차관, 그리고 인프라 건설 사업 및 기술협력 단계를 포괄하는 패키지 사업 발굴이 필요하다. 이러한 포괄적인 사업을 추진하기 위해서는 한국의 각 정부 부처가 가지고 있는 ODA 수단을 하나의 사업에서 결합할 수 있는 연계 체제를 구축해야 한다. 또한 한국의 인프라 분야 기술 경쟁력에 대한 인도 측의 이해를 제고해야 한다. 해당 지역의 수요에 부합하는 분야에서 한국의 유관 기관을 연계하여 해당 주 총리 등 최상위 의사결정자, 실무책임자를 초청하여 워크숍, 현장 견학 등을 실시할 필요가 있다. 인도 연방 및 주 전문기관과 한국 기관 간의 주요 분야별 파트너십을 추진해야 하는데, 이를 통해 인도의 수요를 파악하고, 현지 협력 파트너를 확보할 수 있다. 사업의 계획단계부터 참여하려는 노력 또한 필요하다. 이는 사업의 위험도를 낮추고, 양국의 이해관계가 일치하는 사업의 발굴에 기여할 것이다. 아울러 분야별 전문가 파견을 확대해 주정부의 개발 의지를 파악하는 한편, 분야별로 어떤 한국 기업이 관련 기술을 보유하고 있는지, 투자 의사가 있는지를 파악해야 한다. 이 과정에서 파견 전문가들이 우리 정부의 아웃리치 활동에도 참여하여 인도정부 사업담당자와 우리 기관, 기업의 만남을 주선하는 데에도 주도적 역할을 할 수 있다. 기업의 인도 시장 진출 시 한국 정부나 유관 기관의 지원도 필요하다. 한ㆍ인도 인프라 협력 수요를 효과적으로 논의할 수 있도록 범정부 협력이 필요하다. 인프라 협력 수요는 산업 협력과 연계되어 있는 경우가 많으며, 양국 정부 부처의 소관 영역에 차이가 있는 경우도 있기 때문이다. 또한 유관 기관 또는 단체들은 인도의 법률 체계, 과세, 자본 조달 등에 대한 정보를 기업에 체계적ㆍ지속적으로 제공할 필요가 있으며, 현지 시장 전문가 양성을 위해서도 노력할 필요가 있다. 한국 기업들은 현지 지원센터 설립의 필요성을 제기하는데, 이는 행정적ㆍ법적 문제에 대한 도움을 받을 수 있는 현지 네트워크 구축이 중요하다는 취지로 풀이된다.

• 경제 > 경제일반
• 김정곤
• 대외경제정책연구원
• 2024

디지털플랫폼 범죄대응과 피해방지를 위한 형사정책 연구(I)

1. 연구배경 및 목적 디지털 기술의 발전은 현대 사회에 혁신적 변화를 가져왔다. 스마트폰과 인터넷을 통한 정보 접근성이 증가하면서 디지털플랫폼은 우리의 일상과 경제 활동의 핵심 도구로 자리 잡았다. 특히 코로나19 팬데믹 이후 디지털 환경의 변화 속도는 더욱 빨라졌으며, 플랫폼 사용이 기존 PC 중심에서 모바일 중심으로 전환되는 추세다. 디지털플랫폼은 포털사이트, 오픈마켓, 앱스토어 등을 포함하여 시간과 공간의 제약을 넘어 전 세계적으로 사회적·경제적 활동을 가능하게 하는 디지털 공간이다. 주지하다시피 구글, 페이스북, 아마존, 네이버, 카카오 등은 대표적인 디지털플랫폼 기업으로, 이들의 영향력은 계속 커지고 있다. 이러한 환경에서 디지털 기술은 삶의 질 향상과 경제적 기회를 창출하는 긍정적 효과를 가져왔으나, 동시에 새로운 유형의 사회적 문제를 야기하고 있다. 디지털플랫폼의 급속한 확산은 특히 정보 교류와 거래의 용이성을 제공하며 전통적 오프라인 활동을 대체하는 혁신을 가져왔지만, 이러한 발전은 범죄와 같은 부정적 측면을 동반하고 있다. 디지털플랫폼에서 발생하는 주요 범죄유형은 다음과 같다. 첫째, 사이버 괴롭힘이다. 사이버 스토킹, 사이버 불링과 같은 행위는 청소년과 성인 모두에게 심각한 정신적 피해를 초래하며, 디지털 환경 특성상 피해가 장기적으로 지속되는 경우가 많다. 최근에는 딥페이크 기술이 발전하면서 허위 성적 이미지나 영상을 제작·유포하는 사례가 증가하고 있으며, 이는 개인의 사생활과 인격권을 심각하게 침해하고 있다. 둘째, 경제적 범죄로는 금융 사기, 불법 도박, 불법 물품 거래 등이 포함된다. 피싱이나 신용카드 정보 도용과 같은 사이버 금융 범죄는 피해자를 양산하며, 온라인 결제 시스템을 악용한 사기 수법이 지속적으로 진화하고 있다. 이러한 범죄는 디지털플랫폼 내 신뢰 관계를 저해하고, 피해자들에게 심각한 경제적 손실을 초래한다. 셋째, 정보 확산형 범죄이다. 최근 인공지능 기술의 발전으로 인해 허위정보 및 가짜뉴스를 대량으로 생성·유포하는 사례가 증가하고 있다. 이는 사회적 불안과 혼란을 야기하며, 정치적·경제적 목적으로 잘못된 정보를 퍼뜨려 사회적 신뢰를 훼손한다. 생성형 인공지능 기술의 발전은 이러한 문제를 더욱 심화시키고 있다. 디지털플랫폼 범죄는 물리적 범죄와는 다른 특징을 지니며, 익명성과 비대면성이 범죄를 쉽게 발생하게 한다. 또한, 범죄피해는 빠르게 확산되고 장기적으로 지속되는 경향이 있어 사회적 비용을 증가시키는 요인으로 작용한다. 특히 청소년들은 이러한 범죄에 노출될 경우 성인이 되어서도 심각한 정신적·정서적 영향을 받을 수 있어 사회적 문제의 심각성을 더하고 있다. 현재의 법적 체계는 대부분 물리적 공간에서 발생하는 전통적 범죄를 대상으로 설계되어 있어 디지털플랫폼에서 발생하는 새로운 유형의 범죄를 효과적으로 다루지 못하는 경우가 많다. 따라서 디지털플랫폼의 특성과 디지털 환경의 변화를 반영한 법제적 개선이 필수적이다. 특히, 범죄 예방과 안전한 디지털 환경 조성을 위해 새로운 규제 방안을 마련하는 것이 필요하다. 디지털플랫폼 범죄에 대응하기 위해서는 다음과 같은 접근이 요구된다. 첫째, 디지털 기술 발전에 맞는 법적 틀을 마련해야 한다. 이를 통해 기존 법률의 공백을 메우고, 새로운 범죄유형에 대한 적절한 형사정책을 수립할 수 있다. 둘째, 범죄 예방을 위한 사회적 합의를 기반으로 한 규제 체계를 구축해야 한다. 디지털플랫폼 기업의 책임성을 강화하고, 사용자 보호를 위한 기술적·제도적 조치를 마련하는 것이 필요하다. 이 연구는 디지털플랫폼에서 발생하는 다양한 범죄 유형을 분석하고, 이를 예방·대응하기 위한 법제적 개선방안을 모색함으로써 안전한 디지털 환경을 조성하는 데 기여하는 것을 목표로 한다. 연구 결과는 디지털 기술의 긍정적 측면을 유지하면서 그 부정적 영향을 최소화하고, 더 나아가 지속 가능한 디지털 사회로 나아가는 데 실질적 시사점을 제공할 것이다. -> 이하 원문 참조 다. 종합 1) 주요 거래플랫폼 안전 강화 주로 이용하는 거래플랫폼으로 당근마켓(79.0%)을 가장 많이 꼽았고, 범죄 피해 경험 거래플랫폼 역시 당근마켓(54.7%)이 가장 많았다. 이에 따라 해당 플랫폼의 안전 관리 및 모니터링 강화가 필요할 것으로 보이며 중고나라와 번개장터도 역시 함께 점검할 필요가 있다. 2) 거래플랫폼 품목별 맞춤형 검증 시스템 도입 가전/전자제품 거래 시 피해경험이 37.2%를 차지하므로, 해당 품목 및 각 품목에 대한 거래 시 안전성 및 품질 검증 시스템을 도입할 필요가 있다. 응답자의 28.3%가 상품의 진위여부에 대한 우려를 나타낸 만큼, 거래 플랫폼에서 정품 인증 절차를 강화하고, 소비자가 쉽게 진위 여부를 확인 할 수 있는 시스템 마련이 필요하다. 제품 및 판매자 정보의 정확한 기재를 의무화하고, 정품 인증 시스템을 도입하여 사용자가 안심하고 거래할 수 있도록 할 필요가 있다. 의심스러운 거래 패턴을 감지하고 사용자에게 경고하는 시스템을 도입하여 사기 피해를 미연에 방지할 수 있도록 하는 방법을 강구해야 한다. 3) 거래플랫폼 피해처리 절차 간소화 특정 품목에서 발생하는 피해를 보다 쉽게 신고할 수 있도록 신고 절차를 간소화하고, 피해 유형별로 맞춤형 지원을 제공하는 시스템 구축이 필요할 것으로 보인다. 4) 거래플랫폼 정기적인 피해 사례 분석 피해 사례를 정기적으로 분석하여, 빈번하게 발생하는 피해 유형에 대한 예방 조치를 마련하고, 사용자들에게 교육 및 경고 메시지를 제공할 필요가 있을 것으로 판단된다. 5) SNS플랫폼 개인정보 보호 및 보안 강화 응답자의 42.4%가 SNS에서 가장 우려되는 요소로 개인정보 유출을 꼽았으며, 91.2%가 SNS플랫폼 이용 시 보안을 위해 타인의 개인정보를 함부로 게시·공개하지 않는다고 응답해 개인적인 정보 공개에 신중을 기하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 여전히 SNS를 통한 금융사기 및 개인정보 도용이 빈번하게 발생하고 있는 것으로 보아 개인정보 보호 및 보안을 강화하기 위한 정책이 필요할 것으로 보인다. 6) SNS플랫폼 온라인 범죄 예방과 법적 제재 강화 SNS플랫폼에서 원치 않는 성적 대화(채팅) 요구 경험(11.3%), 경품 당첨 등으로 유도하여 개인정보 도용 경험(11.1%) 등 온라인 범죄 경험률이 상당히 높은 것으로 나타났다. SNS플랫폼 이용자 범죄피해를 줄이기 위해 SNS상에서의 범죄행위에 대한 법적인 제재를 강화한다(47.5%)는 응답이 많았다. 따라서 SNS상의 불법행위에 대한 감시와 처벌을 강화하는 법적 제도를 마련하고, 플랫폼의 관리 채임을 명확히 해야 할 필요가 있을 것으로 판단된다. 7) SNS플랫폼 익명성 남용 방지 및 신뢰성 있는 플랫폼 환경 구축 SNS 이용자들은 상대방의 신뢰성을 다른 이용자의 평가나 인증마크 등을 통해 판단하고 있다. 그러나 익명성의 남용으로 인한 악성 댓글, 사이버 괴롭힘, 성적 메시지 등의 문제도 발생하고 있기 때문에 범죄를 예방하기 위해, 플랫폼에서의 익명성 사용규제를 강화하고, 사용자 인증 과정에 대한 신뢰성을 높여야 할 것이다. 5. 디지털 플랫폼 범죄양상에 따른 대처 방안 디지털플랫폼 범죄에 대한 현행 법제를 살펴보고 이에 대한 분석을 통해 법제도적 측면에서의 개선방안을 도출해 보았다. 즉 디지털플랫폼의 핵심개념은 ‘연결(connect)’과 ‘거래(교류, 교제: trade, communication, association)’로 추출할 수 있고, 그에 따라 재물이나 재산상 이익의 거래를 통해 나타나는 거래형 범죄, 전자적 네트워크를 통해 정보가 확산되어 발생하는 정보 확산형 범죄, 사이버공간에서 이루어지는 신종 성범죄유형인 인격침해형 범죄로 분석대상을 분류하였다. 이러한 분류에 따라 포함되는 구체적 범죄유형을 정리하면 첫째, 거래형 범죄군에는 보이스피싱의 파생된 형태로 메신저(SNS) 서비스를 이용한 (비대면) 금융사기(메신저 피싱), 온라인 거래플랫폼을 이용해 행해지는 사기거래 등 사기범죄유형과 불법무기나 마약, 아동·청소년성착취물 등의 금지물품을 거래·유통하는 유형이 포함된다. 둘째, 정보 확산형 범죄군에는 가짜뉴스나 허위로 조작된 정보를 불특정 다수에게 확산시키는 범죄유형과 특정 인종이나 사회적 소수자·약자에 대한 차별과 공격을 유발하는 혐오·증오표현의 범죄유형이 해당한다. 셋째, 인격침해형 범죄군에는 최근 생성형 AI 기술의 발달로 급격히 확산하는 딥페이크 성범죄, 아동·청소년에 대한 성착취의 한 유형인 온라인 그루밍과 학교폭력이나 집단적 괴롭힘의 한 양상으로 나타나는 사이버 불링이 포함된다. 거래형 범죄군에서 첫 번째 유형인 메신저 피싱에 대해서는 ｢형법｣상 사기죄와 ｢전기통신금융사기 피해 방지 및 피해금 환급에 관한 특별법｣(이하 ‘통신사기피해환급법’)이 현행 대응법제의 중심이다. 기망을 통해 재산상 이익을 편취하는 기본적인 사기범죄의 유형에 해당할 수 있고, 통신사기피해환급법에 따라 전기통신금융사기의 유형으로 인정되어 가중처벌과 피해회복특례의 대상이 될 수 있다. 그리고 메신저 피싱으로 인한 범죄수익은 ｢부패재산 몰수 및 회복에 관한 특례법｣(이하 ‘부패재산몰수법’)에 따른 몰수·추징의 대상이 될 수 있다. 하지만 디지털플랫폼의 메신저를 이용하여 온라인상에서 기망행위와 재산처분 유도행위가 이루어지는 경우 기망행위의 수단과 처분대상인 재산의 유형과 종류는 사이버 경제활동 영역과 유형의 확대에 발맞추어 계속 확장되어 가고 있는데, 현행 법제는 이를 따라가지 못하고 있다는 문제점이 있다. 보다 근본적으로 피해회복에 중점을 두고 있는 통신사기피해환급법은 메신저 피싱과 같이 진화하는 비대면 금융사기범죄에 대응하는 규범으로는 한계가 분명하고, 메신저 피싱에 대한 규범적 대응은 ‘교육-계도-규제-단속-처벌’의 전 과정이 유기적으로 작동하는 복합적 대응시스템이 마련될 필요가 있다. 그러므로 메신저 피싱에 대응하는 법제에 대해서는, 첫째 통신사기피해환급법상의 전기통신금융사기 개념을 확대하고, 나아가 다중을 대상으로 하는 디지털플랫폼 이용사기를 대응하기 위한 ‘디지털 다중사기피해 방지법’과 같은 특별법 체계를 구성할 필요가 있다. 그리고 효율적인 수사와 피해자보호를 위해 수사기관과 정보통신 서비스 사업자의 협조체계를 법제화하고 피해방지와 회복을 위한 즉각적 조치가 가능하도록 해야 한다. 아울러 범죄피해에 대한 실태조사에도 드러난 바와 같이 대규모의 피해를 야기한 사기범죄에 대한 처벌강화의 필요성이 높은 만큼 이를 위한 특정경제범죄처벌법의 개정 등 법적 처벌강화방안이 마련되어야 한다. 중고거래 사기와 같은 온라인 거래플랫폼 이용사기범죄에 대해서는 역시나 ｢형법｣상 사기죄가 적용되지만, 이러한 거래사기에 대해서는 특별한 대응법제가 존재하지 않는다. 범죄피해현황에 대한 실태조사결과에서도 보듯 거래사기를 당한 피해자는 형사고소의 방법 외에는 피해회복을 위한 대처방법을 알지 못하고, 실제로 법제도도 마련되어 있지 않다. 이러한 상황은 현행 법제가 전기통신금융사기의 개념에서 이러한 물품거래유형을 제외한 것에 의한 것이다. 따라서 디지털플랫폼의 다양한 기능을 이용하여 갈수록 교묘해지는 온라인 거래플랫폼 이용사기범죄도 통신사기피해환급법상 전기통신금융사기의 개념에 포함시키고, 앞에서 살펴본 메신저 피싱에 대한 법적 대응책이 함께 적용될 수 있도록 해야 한다. 마약이나 음란물 등 금지물품을 거래하거나 유통하는 범죄유형에 대해 현행법제는 문제되는 대부분의 대상에 대해 거래와 유통뿐만 아니라 허가받지 않은 제조, 소지, 원료물질의 취급 등을 규제하는 법체계를 마련해 두고 있다. 현행 법제는 마약류, 불법무기류, 음란물에 대해서는 개별 법제를 마련하여 제작, 유통, 사용 등을 세부적으로 규제하고 있고, ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률｣,(이하 ‘정보통신망법’)은 특정 유형의 유해정보를 규정하여 정보통신망에서의 유통을 규제하고 있다. 그리고 ｢아동·청소년의 성보호에 관한 법률｣(이하 ‘청소년성보호법’) 상 아동·청소년성착취물에 대해서는 신분비공개수사와 신분위장수사를 가능하도록 하는 수사특례규정을 두어 디지털플랫폼에서 은밀히 행해지는 범죄에 보다 효율적으로 대처할 수 있도록 하고 있다. 따라서, 현재 논의되는 대부분의 법적 대응책은 은밀하게 행해지는 거래와 유통을 효과적으로 발견해 내고 단속하는 것에 초점이 맞추어져 있는 상황이다. 우선 아동·청소년성착취물에 한정되어 있는 위장수사방법을 금지물품의 전체유형으로 확대할 필요가 있다. 원래 위장수사는 마약이나 조직범죄에 대한 대응책으로 오래전부터 도입되거나 논의되어 온 것이고, 디지털플랫폼에서 행해지는 은밀한 거래에 대한 필수적인 대응책이다. 나아가 온라인으로 은밀히 접근하여 범죄의 정보를 수집하는 온라인수색이나 범죄의 기회를 제공하여 사전에 적극적으로 범죄를 예방하는 함정수사와 같은 새롭거나 혹은 법제화되지 않은 수사방법을 금지물품 거래유형의 범죄에 대한 대응책으로 도입할 필요가 있다. 정보확산형 범죄유형에서 가짜뉴스나 허위조작정보의 제작·유포에 대해 현행 법제는 그 내용이 특정인에 대한 명예훼손에 해당하거나 공직선거와 관련된 특정한 정보인 경우에 한정하여 형사적인 규제의 대상으로 하고 있다. 정보통신망법상 허위정보의 유포가 규제의 대상이 되었던 시절이 있었지만, 가짜뉴스나 허위정보는 그 개념정의가 쉽지 않고, 헌법상 기본권인 표현의 자유와 직접적으로 연관된다는 점에서 현행 법제는 형사법적 규제의 차원에서는 소극적인 대응에 그치고 있다. 그러나 생성형 AI 기술의 발달로 가짜뉴스의 생성이 매우 용이하게 되어 가짜뉴스나 허위정보의 유포와 확산에 따른 사회적 폐해에 대한 문제의식이 높아지고 있어서 이에 대한 포괄적이고 적극적인 규제를 도입하려는 시도는 늘어나고 있다. 이러한 시도들은 ‘거짓 또는 왜곡된 정보를 유포하여 대중이 사실관계를 오인하게 하는 행위’를 형사규제의 대상으로 하고자 한다. 하지만 가짜뉴스나 허위정보에 대한 규제방식의 다수는 행정적 혹은 자발적 규제방식이고, 표현의 자유에 대한 본질적 제한의 문제는 해결하기 쉽지 않은 문제이다. 따라서 허위조작정보에 대한 규제가 시도된다면 반드시 허위조작정보의 개념과 범위에 대해서 규율대상이 명확하게 설정되어야 하고, 대상 표현을 제한하기 위한 법적 요건이 적정한 이익형량을 통해서 마련되어야 할 것이다. 정보확산형 범죄유형 중 혐오나 증오표현에 대해서도 현행 법제는 형사적인 규제의 대상으로 하고 있지 않다. 특정대상에 대한 명예훼손이나 모욕이 성립하는 경우에만 해당 범죄로 규율될 뿐이다. 하지만 특정 인종이나 집단에 대한 혐오표현의 법적 규제문제는 인종이나 민족 간의 사회·문화적 갈등이 상대적으로 빈발하는 유럽이나 미국 등에서 오래전부터 논의되었으며 상당수 국가에서 형사규제의 대상으로 들어와 있으며, 우리나라에서도 트렌스젠더와 같은 성소수자나 외국인 노동자, 난민 등에 대한 혐오표현의 문제가 법적 문제로 부상하고 있다. 그리고 디지털플랫폼의 발달은 이러한 법적 논의의 필요성을 더욱 부각시키고 있다고 할 수 있다. 국제규약이나 유럽 여러 나라의 입법례를 참고하면 우리나라도 혐오표현에 대해 형사적 규제의 방식을 취하는 것이 충분한 정당성을 가질 수 있을 것으로 생각된다. 그리고 일반인의 인식도 혐오표현의 형사규제에 대해 대체로 긍정적인 것으로 보인다. 다만 표현의 자유나 죄형법정원칙을 고려하여 ‘성적 지향’, ‘인종’, ‘장애’, ‘난민’ 등 혐오나 차별의 대상을 명확히 할 필요가 있고, 표현의 방법에 있어서도 ‘공공장소’에서 ‘공개적’으로 발언하거나 표현하는 것을 원칙으로 하며, 그 표현수준은 대중에 대한 ‘선동’에 이를 정도의 표현으로 하는 등 섬세한 입법적 검토가 필요하다. 아울러 명예훼손죄와 유사한 특별한 위법성조각사유를 두는 방식도 적극 검토해야 한다. 인격침해형 범죄군에서 최근 그 심각성이 증대되고 있는 딥페이크 성범죄에 대해 현행법제는 비교적 적극적이고 빠르게 대응하고 있다. 딥페이크 영상물에 대해서는 제작단계부터 유통과 소지, 시청 등의 전 단계에 대해 불법촬영물 범죄에 준하는 엄격한 형사적 규제방식을 채택하고 있으며, 이를 이용한 협박이나 강요도 가중처벌하는 등 파생범죄도 규율하고 있는 등 규제대상의 측면에서는 사실상 부족함이 없는 대응을 하고 있고, 사법경찰관과 통신사업자에 대한 조치의무를 부여하고 국가(지자체)가 딥페이크 영상물의 삭제를 지원하도록 하는 등 피해자보호를 위한 규정도 마련하고 있다. 하지만 대부분의 범죄가 디지털플랫폼의 은밀한 공간에서 이루어지는 범죄의 특성에도 불구하고 이를 위한 범죄수사방법의 특례는 제한적이며, 피해자보호를 강화하기 위해서도 추가로 보완해야 할 부분이 존재한다. 우선 수사의 효율을 위해 금지물품의 거래·유통범죄와 마찬가지로 위장수사를 딥페이크 성범죄의 전 영역으로 확대하고 온라인수색과 함정수사를 도입하거나 법제화할 필요가 있다. 그리고 한번 확산하면 되돌리기 어려운 딥페이크 성범죄피해의 특성을 고려하여 피해발생 시 피해자에게 신속하게 정보가 제공되도록 하거나 통신사업자가 비공개 공간에서의 불법정보유통에 대해서도 모니터링과 즉각적인 조치를 할 수 있도록 하는 등 피해확산 방지를 위한 제도를 추가로 법제화할 필요가 있다. 아울러 딥페이크 성범죄로 인해 발생할 수도 있는 일상공간에서의 2차 피해를 방지하기 위해 ｢스토킹범죄의 처벌 등에 관한 법률｣(이하 ‘스토킹처벌법’)등에 도입된 피해자보호를 위한 잠정조치제도를 딥페이크 성범죄에 대한 대응법제에도 도입할 필요성이 있다. 그리고 대부분의 딥페이크 성범죄가 생성형 AI 기술을 이용하여 이루어지는 만큼 생성형 AI로 인한 창작물에 대한 표시의무제도 등의 규제제도 도입을 적극 검토하여야 한다. 아동·청소년에 대한 성착취행위가 디지털플랫폼을 통해 이루어진 행태인 온라인 그루밍범죄에 대해서 현행 법제는 ‘성적 착취목적의 대화’를 성적 수치심이나 혐오감을 유발하는 대화에 지속적이고 반복적으로 참여시키는 것이라는 개념정의를 통해 형사적 규제의 대상으로 하고 있다. 이러한 규정을 통해 성인이 디지털플랫폼이 제공하는 비대면 교류·접촉의 기능을 악용하여 아동·청소년을 성적으로 착취하는 포괄적인 행태들을 규제하고자 한다. 하지만 현행 법제는 범죄주체가 성인으로 한정되어 있다는 점이나 ‘성적 착취목적’이라는 것의 모호함으로 인해 그 적용이 제한적이라는 문제가 지적된다. 특히 대화의 내용이 성적인 내용을 담고 있어야 해서 성적인 대화를 하지 않고 친분을 쌓아나가는 단계인 전형적인 그루밍에는 정작 대처를 하지 못한다는 문제가 있다. 온라인 그루밍 처벌과 관련해서는 미국 등 많은 나라에서는 대화 내용이 성적 대화가 아니고 그루밍 단계에서 친해지기 위한 대화만 하거나 만나기만 해도 처벌 대상이 된다는 점을 고려하여, 온라인 그루밍 범죄의 심각성과 빠른 단계에서의 범죄 차단을 위해 보다 사전단계의 성적 접근에 대한 규제가 가능하도록 하는 입법적 개선이 필요하다. 또한 2차 피해와 재범방지를 위해 온라인 그루밍과 같은 사이버 성폭력을 가한 성인의 가해자에 대해서 보호관찰 시 준수사항으로 정보통신기기의 사용제한 조치를 부과하는 방안도 고려되어야 한다. 학교폭력이나 집단적 괴롭힘의 한 유형으로 나타나는 사이버 불링에 대해서 현행 법제는 포괄적인 규제규정을 두고 있지는 않고, 사이버 불링의 개별적인 형태가 될 수 있는 행위인 모욕이나 음란정보 또는 공포심이나 불안감을 유발하는 정보의 전달(정보통신망법), 사이버 스토킹에 해당하는 행위(스토킹처벌법) 등에 대한 개별적인 형사규제를 하고 있다. 하지만 피해자를 사회적 관계 등에서 배제하고, 소외시키는 따돌림 행위와 같은 전형적인 사이버 불링은 현행법상 형사처벌의 대상이 되지 않는다. 학교폭력이나 집단적 괴롭힘의 사례에서 이러한 따돌림에 해당하는 사이버 불링 가해행위가 많이 발생하고 있고, 이로 인해 피해 또한 중대한 인격침해에 해당하는 경우가 많다는 점에서 이러한 상황은 법적 대처가 미비한 상황이라고 평가할 수 있다. 전 세계적으로 사이버 불링뿐만 아니라 새로운 유형의 성적 괴롭힘 형태가 큰 문제가 되고 있고, 이 문제에 효과적으로 대응해 나가기 위해 독립적으로 사이버 불링 범죄를 규정하여 형사적으로 규제하는 논의가 활발히 이뤄지고 있다. 이러한 입법례를 참고하여 사이버 불링에 해당되는 모든 행위에 대해서가 아니라 중하고 심각한 피해를 발생시키는 반복적 또는 지속적인 사이버 불링 유형에 대한 형사적 규제 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 구체적으로 위협적인 협박이나 해악이 되는 표현 혹은 외설적이거나 음란한 표현이 지속적이고 반복적인 경우는 형사적 규제의 대상으로 하고 규제대상의 판단에 있어 피해자의 연령이나 특성 등이 고려될 필요가 있다. 피해확산의 방지와 회복을 위해 통신사업자에게 신속한 조치의무를 부여해야 하고, 2차 가해를 방지하고 실질적인 교화·개선을 위해 가해자에 대한 통신기기 사용제한과 같은 새로운 처분을 도입할 필요가 있으며, 신속한 증거수집을 위해 범행에 사용된 휴대전화 등을 압수할 수 있도록 하는 등의 제도개선안이 필요하다.

• 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
• 안성훈
• 한국형사·법무정책연구원
• 2024

마약류범죄 대응 방안에 관한 연구 : 위장수사제도를 중심으로

우리나라의 마약류범죄가 나날이 심각해지고 있다. 대검찰청의 ‘2023 마약류 백서’에 따르면 2022년에는 18,395명으로 증가하였고 2023년에는 27,611명으로 첫 2만명대 돌파 및 역대 최대치의 마약류 사범이 단속되었으며, 외국인 사범도 증가하여 2022년에 2,573명에서 2023년에는 3,151명으로 역대 최다인원이 적발되었다. 19세 이하 청소년 마약류 사범도 2022년에 481명에 이어 2023년에는 1,477명으로 첫 1천명대를 돌파하였을 뿐만 아니라 역대 최대치를 기록하였다. 이렇게 마약류범죄가 증가하게 된 배경에는 우선 IT기술 발전에 따른 국제물류운송이 매우 활발하게 이루어짐에 따라 해외 직구매와 다크웹, 텔레그램 등을 이용한 비대면 마약거래가 폭발적으로 증가하였던 것이 주요원인이 되고 있다. 이로 인해 그간 관세청의 해외통관 단속과 경찰·검찰의 마약류범죄 수사를 통해 마약류 국내 유입·유통·투약 사례를 지속적으로 억제해왔던 기존의 대응방식만으로는 이를 감당할 수 없게 되었다. 최근 마약류 규제를 회피하기 위해 전세계적으로 신종 마약류가 크게 확산하고 있으나, 식품의약품안전처의 임시마약류 지정 대응만으로는 충분하지 못한 점 등도 그 이유로 거론되고 있다. 이처럼 마약류범죄의 확산세를 수사기관의 단속 활동 만으로 억제할 수 없다는 점은 현재의 상황으로 여실히 들어났지만, 그렇다고 해서 한국의 상황이 다른 해외국가의 상황에 비해 매우 악화된 상황은 아니라는 점에 주목할 필요가 있다. 아직은 마약류범죄 억제가 가능한 골든 타임 내에 있다고 볼 수 있고, 마약류범죄를 억제하는 방법에는 교육, 재활, 공급망 통제 등 여러 가지 접근법이 있지만, 특정 마약류를 허용하는 몇몇 나라와 달리 마약류 제조, 판매·구매, 투약을 모두 처벌하는 제도를 기반으로 하는 한국의 경우 형사처벌을 통한 억제가 주요한 마약류범죄 통제의 수단이 될 수밖에 없다. 이러한 의미에서 생각 해볼 때 마약류범죄 신분위장수사의 중요성은 매우 크다. 신분위장수사란 수사기관 또는 그 수사협조자가 특정인에게 하여금 범죄를 저지르게 교사하거나 범죄를 범할 기회를 제공한 후 범죄의 실행을 기다렸다가 그 사람을 검거하는 수사기법을 말한다. 주로 마약, 밀수, 뇌물범죄, 성매매범죄, 도박범죄, 조직범죄 등과 같이 범죄의 특성상 은밀히 이루어지기 때문에 암수 범죄로 넘어갈 가능성이 커서 신분위장수사의 필요성이 높을 뿐만 아니라 실제 수사에서 활용되고 있다. 또한 마약류범죄자들도 수사기관에서 신분위장수사를 많이 활용하고 있다는 사실을 알고, 실제 상대방이 수사관인지 여부에 대한 불확실성으로 인해 범행을 자제하게 되는 부분이 있을 뿐만 아니라 신분위장수사를 통해 범죄자를 식별하고 범죄 네트워크나 조직의 구성원들을 밝혀내기도 한다. 이처럼 마약류범죄수사에서 신분위장수사는 중요한 수사기법 중 하나이며 범의를 가진 피의자를 적발하고 증거를 확보하는 데 도움이 되고 범죄를 예방하는 데 효과적이다. 우리나라의 경우 특정 범죄유형에 효과적으로 대응하기 위해, 처음으로 신분위장수사제도를 입법화한 것이 바로 「아동·청소년 성보호에 관한 법률」에서의 신분비공개수사 및 신분위장수사 제도이고, 현재 다른 범죄분야에도 수사 필요성에 따라 확대 적용하는 방안에 대하여 학계와 실무자들 사이에 논의되고 있다. 마약류범죄 신분위장수사제도를 입법화하기 위하여 지난 21대 국회에서 ‘마약류 관리에 관한 법률’ 일부 개정안이 2건 제출되었으나 회기 종료로 법안이 폐기되었고, 22대 국회에서도 3건의 법률안이 발의된 상태이다. 이처럼 현재 마약류범죄 신분위장수사제도 도입을 위한 법률안이 국회에 제출되어 있으나, 실제 수사를 하고 있는 수사관들의 인식을 조사한 연구는 없는 실정이다. 다른 범죄와는 차이가 있는 마약류범죄 수사의 특성을 고려하고 마약류범죄 수사를 효율적으로 진행하면서 동시에 법제화를 통해 피의자의 인권 침해를 예방하는 법안이 마련되기 위해서는 수사관들의 인식을 조사할 필요성이 있다. 따라서 본 연구에서는 마약류범죄 대응방안으로써 신분위장수사제도의 도입 필요성에 대하여 해외 주요국가의 운용실태를 검토하고, 일선 수사실무자들의 인식을 조사·분석한 결과를 바탕으로 마약류범죄 수사에 필요한 신분위장수사제도의 방향성을 제시하였다. 이에 따라 본 연구의 결론으로서 마약류범죄 신분위장수사제도에 관하여 정책 제언을 하자면 다음과 같다. 첫째, 마약류범죄의 특수성을 고려하여 신분위장수사제도의 개념을 “범죄인 또는 범죄를 계획중인 자의 범죄행위에 대한 정보를 얻기 위하여 수사관이나 정보원이 임시로 위장 또는 가상의 역할, 신원을 사용하는 수사기법”으로 구체화해야 한다. 또한 정보원의 수사활용 범위가 포함되어야 하며, 향후 사법협조자 형벌감면제도의 도입과 연계되어 검토될 필요가 있다. 둘째, 긴급 신분비공개수사 절차의 신설이 필요하며, 사후승인제도를 통해 긴급수사가 가능하도록 해야 한다. 셋째, 신분위장수사의 방식을 실질화하기 위해 구체적인 시행령이나 시행규칙이 필요하며, 정보원 활용 수사의 범위 등도 명확히 규정해야 한다. 넷째, 면책 규정을 명확히 할 필요가 있다. 따라서 “부득이한 사유로”를 배제하고, 미국의 예를 참고하여 “사법경찰관리가 신분비공개수사 또는 신분위장수사 중 위법행위를 한 경우, 그 행위에 고의나 중대한 과실이 없는 경우에는 벌하지 아니한다.”로 개선 입법할 필요가 있다. 다섯째, 향후 신분위장수사제도를 일반 법규화하여 법률의 명시성을 높일 필요가 있으므로, 장기적인 관점에서 독일의 예처럼 「형사소송법」에서 규정해야 하며, 사법협조자 형벌감면제도 도입과 더불어 이를 위한 후속 연구가 진행될 필요가 있다.

• 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
• 배상균
• 한국형사·법무정책연구원
• 2024

최근 마약류 범죄 변화 양상에 따른 실태 및 치료처우방안 연구(I): 마약류 범죄 실태조사

1. 연구목적 및 방법 본 연구는 2개년에 걸친 연속과제의 첫 번째 연구로 국내 마약류 범죄 실태를 파악하는 데 중점을 두었다. 연구 목적을 위해 행정통계 등 문헌연구, 판결문 분석, 언론보도자료 빅데이터분석, 설문조사, 실증사례연구, 청소년심층면담 등 다양한 연구방법을 활용하여 국내 마약류 범죄 현황을 종합적으로 검토하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 2. 마약류 범죄 현황과 쟁점 한국은 2022년 ‘마약과의 전쟁’ 선포 이후 2023년 마약류 사범은 27,611명으로 전년 대비 약 1.5배 증가하였다. 이는 주민등록인구의 0.054% 수준으로, 2022년 세계 약물사용자 5.6%와 비교하면 상대적으로 낮은 수준이라 할 수 있다. 최근 마약류 범죄 양상에 주요한 변화가 나타나고 있는데, 가장 주목되는 변화는 중추가 40에서 20대로 빠르게 전환되었다는 점이다. 2023년 20대 비율이 소폭 감소하였으나, 이는 19세 이하 청소년 사범의 증가(2022년 2.6% → 2023년 5.3%)로 인한 것이었다. 여성 사범, 외국인 사범의 증가와 다국적 변화도 중요한 변화 양상으로 특징된다. 국내 유통 마약류는 대부분 해외에서 밀반입된다. 국내 주요 마약류는 메스암페타민으로, 밀반입 건수와 양이 가장 많다. 최근에는 케타민, 합성대마 등 새로운 약물의 밀반입도 증가하여 시장이 다변화하고 있다. 밀수마약의 주요 출발국은 미국과 태국이다. 밀수 경로는 국제우편과 특송화물이 주를 이루나, 인편 밀수도 증가 추세이다. 디지털 환경에 익숙한 청년층의 인터넷 및 다크넷을 이용한 마약류 범죄가 증가하고 있으며, 합법과 불법의 경계가 모호한 의료용 마약류 오남용이 사회적 문제로 대두되고 있다. 식약처 통계에 따르면 10대와 20대의 의료용 마약류 처방량 증가가 두드러지는데 특히 ADHD 치료제 처방이 크게 증가하는 점이 주목된다. 행정통계 및 사회조사 자료에서 일관되게 보여주는 최근 마약류 범죄 양상은 20대 이하가 핵심 중추 집단으로 자리매김하였다는 점인데, 여러 사회환경의 변화 양상을 고려할 때 마약류 범죄의 연령 하향화는 더욱 가속화할 것으로 전망된다. 통계자료로 확인된 여러 사안들을 종합해 보면, 국내 마약류 문제는 가파른 확산세와 다변화 과정 속에 있으며, 특히 의료용 마약류의 문제는 불법과 합법의 경계에서 공중보건의 위협요인이 되고 있다. 국제 마약시장의 변화가 국내 마약시장에 영향을 미칠 수 있다는 점도 쟁점 사안이다. 2022년 아프가니스탄의 아편 생산 금지정책으로 메스암페타민 생산이 증가하는 풍선효과가 나타났다. 한국은 메스암페타민의 주요 소비국으로 위와 같은 국제환경변화에서 자유로울 수 없다. 과학기술 발달에 의한 합성마약의 확산과 초국가범죄조직의 국내 유입, 인권과 젠더 이슈, 대마산업화 등이 마약류 대응 방안 마련시 고려해야 할 쟁점으로 파악되었다. 3. 마약류관리법 위반 사건 판결문 분석 한국방송공사(KBS)에서 제공한 마약류관리법 위반 사건 판결문을 분석하였다. 2021~2022년 확정된 마약류관리법 위반 사건 판결문 5,186건에 대한 정보를 분석하였다. 판결문 분석 결과에서 파악된 주요 특성을 보면 국내 마약류 범죄는 투약을 위한 매도, 매수 범죄가 주류이며, 투약을 위해 해외에서 마약을 밀반입하는 양상으로 파악된다. 마약거래 방법은 ‘던지기’와 ‘대면’거래의 비율이 높은 특성이 나타났다. 거래되는 주종 마약은 여전히 향정이 대다수를 차지하였다. 마약류 거래의 방법은 SNS를 이용하는 경우가 많았으나 보다 적극적인 방법으로 다크웹, 딥웹을 통해 마약을 매수하는 경우도 많았다. 대금지불방법으로 가상화폐를 이용하는 경우가 가장 많기는 하였으나, 그에 못지 않게 계좌이체나 현금거래 등 전통적인 방법으로 마약을 거래하는 경우도 상당수 존재했다. 주요 투약 방법은 가열흡입과 주사였고, 마약류를 사용하여 범죄를 저지르는 ‘사용’ 범죄에서는 음용, 주사 방식이 95% 이상을 차지하였다. 의료인 의무 위반 범죄는 미보고 투약 사건이 다수였으며, 이들은 주로 프로포폴과 미다졸람을 투약하였다. 4. 마약류 관련 언론 보도 내용 분석 뉴스 빅데이터 플랫폼 빅카인즈(Big Kinds)에서 2014~2023년 간 ‘마약’으로 검색된 언론 기사 67,982건을 분석하였다. 평균적으로 연간 약 3천여 건의 마약 관련 기사가 보도되었으나, 일명 ‘버닝썬’ 사건이 있었던 2019년에는 마약관련 기사가 1만 4천 건이상 폭증하였으며, 마약과의 전쟁 선포 이후인 2023년에는 관련 보도가 2만 건을 넘어섰다. 언론보도량만 보면 2023년 마약류 범죄에 대한 사회적 관심이 크게 증폭되었다는 것을 확인할 수 있다. 언론보도 데이터의 워드클라우드 분석결과를 보면, 특정인의 실명이 상위에 등장하는 경우가 많아 언론과 대중의 관심이 유명인에 집중되는 것으로 보고되었다. 단어연결망분석 결과는 마약 관련 보도가 주로 법집행, 수사과정에 집중되어 있음을 보여주었다. 동적토픽모델 분석 결과, 언론보도 기사는 12개의 토픽으로 분류되었는데, ‘형사 재판/처벌’, ‘마약수사 및 사건조사’, ‘거래 및 유통 적발’이 주요한 토픽 주제로 드러났다. 상기 주제들은 언론보도에서 차지하는 비중이 크고 동시에 변동성도 크다는 특징을 보인다. 특히 특정 유명인 사건이 발생했을 때 언론에 집중 보도되는 경향이 언론보도 변동성에 영향을 끼치는 것으로 보인다. 최근에는 마약류 의약품 처방에 관한 언론보도가 증가하고 있는 점이 주목된다. 5. 마약류 및 약물 실태조사 성인 4,000명을 대상으로 실시한 마약류 및 약물사용 실태조사 결과, 처방 약물의 오남용 및 불법사용의 경험자는 10.3%, 불법 마약류 및 유해흡입물질(환각물질) 경험자는 2.9%로 조사되었다. 마약류에 대한 인지도를 보면 대마, 프로포폴, 아편, 코카인, 모르핀에 대한 인지도가 높았다. 한국에서 주종 마약으로 불리는 메스암페타민(필로폰)은 일반 대중에게 인지도가 높지는 않았다. 청소년에게서 펜타닐의 인지도가 높게 나타난 점에서 성인과 차이를 보였다. 전반적으로 청소년의 마약류 문제 심각도 인식 수준은 성인보다 낮은 수준으로 나타났다. 우리나라가 마약류 범죄로부터 얼마나 안전하다고 생각하는지 묻는 질문에 조사 참여자들은 10점 만점에 3.58점의 점수를 부여하며 불안감을 드러냈다. 상대적으로 청소년은 4.26점으로 평가하기는 하였으나, 이 역시 5점 이하의 낮은 점수였다. 응답자들은 마약류 및 약물 전반에 대한 경각심 수준이 높고 처벌, 수사단속 및 국경차단을 강화해야 한다는 인식이 강한 것으로 파악되었다. 응답자들은 국가의 마약류 관리정책이 중요하다고 인식하고 있었으나 그에 반해 국가 ‘마약류관리종합계획’에 대한 인지 수준은 낮은 편이었다. 현재 국가정책에 대한 평가점수는 4.66점으로 보통 이하였으나 향후 잘 할 수 있을 것이라는 정책기대도는 5.25점으로 보통을 조금 넘어섰다. 치료용 대마 재배에 대해서는 응답자 중 68.8%가 질병치료에 필요하므로 재배를 찬성한다는 의견을 표하였으며, 반대로 31.2%는 마약범죄가 확산될 것이므로 반대한다는 입장을 보였다. 6. 마약류 및 약물 사용 현황 시계열 분석 2004년을 기점으로 10년 주기로 조사된 마약관련 인식조사 데이터를 중심으로 3차 시점의 시계열분석을 실시하였다. 우리나라 성인(19-69세) 인구층의 불법약물 평생경험은 2004년 2.5%, 2014년 1.4%, 2024년 2.8%로 나타났다. 치료목적 이외 의약품 사용 경험자를 모두 포함한 약물 불법·오남용자 비율은 2004년 4.6%, 2014년에 10.0%에서 2024년 11.9%로 증가하였다. 지난 20년의 약물사용 실태 변화 양상을 세부적으로 보면, 마약과 향정 사용이 증가하고 있으며, 의료용 마약류와 같은 의약품 오남용이 증가 추세에 있다. 마약류 중 마약의 경우 과거에는 아편, 양귀비, 헤로인, 코카인의 전통적인 불법마약 사용이 주류였으나, 2024년에는 전통적 마약 이외에도 코데인, 페티딘 등 다양한 유형의 마약성 진통제 사용이 보고되었다. 우리나라의 주중 마약류는 향정, 그 중에서도 메스암페타민(필로폰)이 대표되는데, 본 실태조사에서는 케타민 사용 경험자가 메스암페타민 사용경험자 비율을 넘어섰다. 이는 실생활에서 케타민 사용 확산이 감지되고 있음을 시사한다. 유해흡입물질은 환각을 유발하는 화학물질이 제거된 상태로 유통되어 사용경험자가 감소 추세를 보이며, 대마는 2004년 대비 2014년에 감소했다가 2024년에 소폭 증가했다. 7. 실증 사례 기반 최근 마약류 범죄 양상 마약류 범죄 13개의 실증 사례를 중심으로 최근 마약류 범죄 양상을 분석하였다. 정부공식통계에 따른 마약류 범죄 유형을 마약류 공급(생산, 운송), 수요(소비) 두 가지로 재분류하고 사례를 분석하였다. 생산, 운송 단계의 9개 사례를 분석한 결과, 최근 우리나라 마약류 공급범죄의 특징은 유통량의 대량화, 비대면 공급사범의 증가, 조직범죄화, 다양한 신종마약류의 증가, 마약류를 사용하지 않는 공급자의 등장과 위험성 인식 부족 등으로 설명된다. 소비 단계의 4개 사례를 분석한 결과, 최근 우리나라 마약류 투약범죄의 특징은 음용이 쉬운 클럽마약 및 신종마약으로 입문, 정체를 알 수 없는 강력 마약 노출, 마약류 사용에 대한 위험성 및 불법성 인식 부족, 의료용 마약류와 불법 마약류의 교차사용 등으로 설명된다. 과거 마약류 범죄와의 차이를 요약하면 다음과 같다. 과거 대면 중심의 마약거래가 비대면 거래로 바뀌면서 마약거래가 용이해지고, 그러다보니 청소년들까지 쉽게 마약을 살 수 있는 환경이 마련되었다. 비대면 거래로의 변화는 거래대금을 지급하는 방식에도 변화를 주어 마약거래에서 가상화폐 사용을 촉진하였다. 마약류의 종류에 차이가 나타나 필로폰, 대마 등 전통적인 마약류 비중이 감소하고, 코데인, 합성대마, 케타민, 엑스터시 및 신종마약류 비중이 증가하고, 수면제, 다이어트약 등 의료용 마약류 오남용이 차지하는 비중도 증가하고 있다. 해외 공급지역이 다변화되고, 경제적 이익을 목적으로 마약판매에 가담하는 경향이 나타나고 있다. 8. 청소년 마약류 범죄 사례 심층면담 청소년 마약류 범죄 양상을 분석하기 위해 9명의 청소년 및 청년을 심층면담하였다. 면담에 참여한 청소년 다수가 중독성이 강한 필로폰을 많이 경험하는 것으로 나타났으며, 약물을 혼합하여 경험하는 경우가 많았다. 또한 텔레그램 등을 통해 쉽게 마약을 구입하는 것으로 파악되었다. 이 과정에서 가상화폐를 활용한 거래 및 조건만남 성착취 등이 조직적으로 연결되어 있었는데, 이러한 범죄조직의 행태에 대해 그릇된 이상향을 꿈꾸는 청소년도 많다는 결과를 얻게 되었다. 청소년들은 형사사법체계가 자신들의 마약문제 해결에 도움이 된다고 생각하지 않아 제도개선의 필요성이 제기되었다. 9. 결론 연구결과를 종합해 보면 최근 마약류 범죄의 변화 양상은 ‘다각화’로 설명된다. 과거에는 특정 약물, 특정 방식, 특정 집단을 중심으로 마약류가 유통, 소비되었다면 이제는 특정 대상을 지목하기 어려울 정도로 모든 것이 다각화되고 있다. 신종마약이 끊임없이 개발되고 확산하며, 마약류 유통경로 역시 온라인과 오프라인을 넘나들고 국가 간 경계도 사라지고 있다. 이는 마약류정책이 더 이상 수사단속을 담당하는 특정 기관에서 관할하는 사안이 아니라는 점을 의미한다. 국제사회는 물론 모든 정부 주체와 민간, 그리고 일반대중까지 함께 나서 대응해야 할 사안이라는 점을 인식하게 한다. 최근 마약류 범죄 변화 양상에 따른 대응방안의 방향성을 제안하면 다음과 같다. 첫째, 일관된 마약류 정책 추진을 위한 전문기구 설치, 둘째, 미래세대를 위한 전방위적 대응, 셋째, 비가시성, 첨단기술 활용 범죄에 대비한 연구개발 투자, 넷째, 의약품 및 의료 관리체계의 개혁, 다섯째, 다층적 중독관리 체계 마련, 여섯째, 강력한 정부대응 요구에 대한 부응. 불행하게도, 마약류의 문제를 해결할 수 있을 것이라는 기대는 너무나 낙관적이다. 마약류 범죄는 수요와 공급의 메커니즘에 의해 촉진되어 그 확산이 불가피해 보인다. 따라서 전 사회가 마약류 범죄 확산 속도를 늦추고 사회적 피해를 최소화하고자 하는 것에 노력을 기울일 필요가 있다. 후속연구에서는 본 연구결과를 바탕으로 마약류사범 치료처우에 초점화한 연구를 수행할 것이다.

• 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
• 김낭희
• 한국형사·법무정책연구원
• 2024

교원의 교육활동 피해 실태조사 및 법･정책적 개선방안 연구(I): 초등학교를 중심으로

■ 연구의 목적 및 범위 ○ 연구의 배경과 목적 -최근 학교에서 발생하고 있는 교사의 법적 의무를 넘어선 과도한 민원 등 교육활동 침해행위로 인한 문제의 심각성이 사회적으로 부각되고 있음 -그럼에도 불구하고 학교에서 발생하고 있는 교육활동 침해행위와 그로 인해 교사가 경험하는 피해 실태에 대한 구체적 정보는 제한적인 상황임 -이에 본 연구에서는 교원의 교육활동 피해에 대한 양적･질적 조사를 진행하여 그 실태를 파악하고, 국내외 법･정책을 비교분석하여, 이를 바탕으로 교원의 교육활동 피해 예방 및 교육활동 보호를 위한 법･정책적 개선방안을 제시하고자 하였음 ○ 연구대상과 연구범위 -본 연구는 ‘교원의 교육활동 피해’ 개념을 별도로 구분하여 활용함. 학교 교육현장에서 교사 개인이 경험하는 교육활동 침해행위와 그로 인한 정신적･신체적 피해까지도 포함하는 더욱 폭넓은 개념으로 분석함으로써, 해당 경험과 이후의 대응, 피해 결과 등을 종합적으로 파악하고자 하였음 -이를 위해, 본 연구에서는 「교원지위법」 제19조(교육활동 침해행위)를 기준으로 하되, ‘교원의 교육활동 피해’의 개념을 초등학교에 소속된 학생 또는 그 보호자가 교육활동 중인 교원에 대하여 행하는 교육활동 침해행위와 그로 인한 피해(신고하지 않은 피해 포함)로 구분함. 상세 피해 유형은 교육활동 침해행위 유형을 참고하여 총 15개로 구분함 -또한 전체 2년차 연구과제로 기획된 본 연구는 초등학교와 중고등학교의 교육제도와 학교 내 교육환경이 서로 다르다는 점을 고려하여, 1차년도에는 초등학교를 중심으로 연구를 수행하였음. 다만, 법･정책 측면과 해외사례 분석 내용은 학급별로 명확하게 구분하기 어려워 통합적으로 살펴보았음 ■ 교원의 교육활동 보호 관련 법제 ○ 교원의 교육활동 보호･지원 관련 국내 법제 분석 -교육활동에 대해서는 ｢대한민국 헌법｣과 ｢교육기본법｣, ｢교육공무원법｣, ｢교원의 지위향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법｣, ｢학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률｣ 등에서 그 의미를 찾아볼 수 있음 -2023년 하반기 이후, 효과적인 교육활동 보호를 위해 교육활동과 관련된 여러 법률이 개정되었음. ｢초･중등교육법｣에서는 교원의 정당한 학생생활지도에 대해서는 ｢아동복지법｣에 따른 금지행위 위반으로 보지 않겠다는 취지의 규정을 두었고, 보호자로 하여금 교원의 학생생활지도를 존중하고 지원하며, 교육활동에 대해 적극 협력할 의무를 부과하는 등의 규정을 두었음 -특히 ｢교원지위법｣은 교육활동 보호의 근거법령으로서 2023.9.27. 개정을 통해 교육활동 침해행위 유형의 확대와 피해교원에 대한 지원 강화, 교육지원청 중심으로의 행정체계 개편 등을 포함하여 기존에 제기되었던 제도의 문제점을 보완하는 내용의 개정이 이루어졌음 ○ 교원의 교육활동 보호･지원 관련 법률에 대한 개정안 -위와 같이 교육 관련 법률들이 개정된 지 얼마 안 되었지만, 여전히 국회에서는 사안에 따라 각종 개정안이 발의되고 있음 -｢교원지위법｣에 대해 상당히 많은 수의 개정안이 집중적으로 발의되었으며, 특히 교원에 대한 보호를 강화하는 법안이 여러 건 발의되었음. 가장 최근에는 교사에 대한 딥페이크 영상의 제작과 유포 금지 내용을 포함하는 개정안이 발의되었고, 교육활동 침해행위 시 교사와 학생을 분리하는 조치를 의무화해 교원의 신변 안전을 확보하고자 하는 것을 내용으로 하는 개정안도 계속 발의되고 있음. 또한 교원의 보호를 위한 전문적인 상담과 심리치료 등 정서적 회복을 위한 지원 체계를 구축해야 하는 필요성에 따라 이와 같은 내용을 의무화하거나 구체화하여 교사가 교육활동에 전념할 수 있는 환경 조성을 목표로 하고 있는 법안도 다수 발의되었음 ■ 교원의 교육활동 피해 공식통계 현황 및 보호 정책 ○ 교원의 교육활동 피해 관련 공식통계 현황 -공식통계로서 교육활동 피해 실태조사는 「교원지위법」 제16조(실태조사)에 따라 교육부장관 및 교육감이 연 1회 시행하고 있음. 법상 규정된 교육활동 침해행위 유형, 피해를 입은 교원의 보호조치, 침해행위를 한 학생 및 보호자 등에 대한 조치 등을 각급 학교에서 개최한 교권보호위원회의 결과로 조사하였음(2024년부터 지역교보위로 변경됨) -교육활동 침해행위는 코로나19로 인해 원격수업이 이루어졌던 2020년을 제외하고는 매년 2,500여 건이 넘게 발생하고 있으며, 중학교. 초등학교, 고등학교의 순서로 침해행위의 건수가 많았음 -교육활동 침해행위의 유형 중에서는 모욕 및 명예훼손이 가장 빈번하게 발생하고 있으며, 정당한 교육활동에 대해 반복적으로 부당하게 간섭하는 행위, 상해 및 폭행, 성적 굴욕감이나 혐오감을 유발하는 행위도 타 유형에 비해 상대적으로 많이 발생하고 있었음 ○ 교육활동 보호 정책 -교육부와 시･도교육청은 교육활동 침해행위로 피해를 입은 교사를 보호하기 위한 다양한 정책 방안을 추진 중이며, 대체로 교육활동 침해행위 예방교육, 침해행위 발생에 따른 대응, 피해교원의 보호, 사후 대책으로 구분됨 -시･도교육청에서 운영 중인 교육활동 보호를 위한 제도는 시･도교권보호위원회 및 지역교권보호위원회, 교육활동보호센터, 법률지원단을 들 수 있으며, 각 시･도교육청에서 제정한 관련 조례에 의해 규정되어 있음. 교육활동보호센터는 교원의 교육활동 보호를 위한 시･도교육청별 정책사업의 주체로서 다양한 지원 방안을 전문적, 체계적으로 제공하는 역할을 담당함 -시･도교육청에서 추진 중인 정책은 대체로 유사하게 나타났음. 교원은 교육공무원으로서 동일한 권한과 의무를 가지고 있으며, 교원의 교육활동 보호는 지역에 따라 편차가 발생하지 않도록 모든 교원이 같거나 유사한 지원을 받는 것이 중요하기 때문으로 해석됨 ■ 교원의 교육활동 피해 실태 및 관련 인식: 설문조사를 중심으로 ○ 설문조사의 개요 -조사대상: 전국 국･공립 초등학교 중 학급을 담당하여 학생들의 교과와 생활지도를 담당하는 담임교사, 특수교사, 교과전담교사와 학교 내 관리자인 교장 및 교감 -표본설계: 17개 시도와 지역규모(특별시, 광역시, 중소도시, 읍면지역)를 고려하여 다단계 층화집락표집방법을 적용함. 표본 학교를 먼저 선정하고 해당 학교에서 협력교사의 도움을 통해 학교 내 조사대상 교원을 전수조사함 -조사방법 및 조사기간: 온라인 설문링크를 통해 자기기입방식으로, 2024.8.19.부터 2024.10.5.까지 진행되었고, 교사 10,000명과 학교관리자 573명이 응답완료함 -특히 교사가 경험한 교육활동 피해 유형별 경험에 대한 질문은, 한 사건에서 발생한 여러 유형의 교원의 교육활동 피해 경험을 모두 응답하도록 하여, 응답교사 개인의 상세 경험을 파악하는 데 중점을 두었음 ○ 교원의 교육활동 피해 발생 현황 -첫째, 우리나라 초등학교 교원이 2024년 3월부터 9월까지 약 7개월 동안 경험한 교원의 교육활동 피해를 살펴보면, 피해 유형별 경험이 없다는 응답이 55.8%, 1개 유형이라도 경험하였다는 응답은 44.2%이었음(중복응답) -구체적으로, 정당한 생활지도 불응, 정당하지 않은 민원반복제기, 의무가 아닌 일의 지속강요, 명예훼손･모욕 유형의 경험 비율이 10% 이상으로 높게 나타났음. 이 중 명예훼손･모욕을 제외한 세 유형의 경험 비율이 높은 것은, 이들이 실제 교육현장에서 빈번히 발생하고 있을 뿐만 아니라, 이들 세 유형에서 시작되어 다른 피해 유형이 함께 발생하는 경우도 적지 않기 때문으로 생각됨. 또한 이들 세 유형이 2023.9.27. 「교원지위법」 개정으로 법에 명시되면서, 해당 침해행위에 대한 교사들의 인식이 높아진 것도 한 배경이라고 생각됨. 그다음으로 교육활동 중 공무방해, 상해･폭행, 손괴, 협박을 경험하였다는 응답이 각각 5% 이상으로 나타났음 -추가적으로 교원의 교육활동 피해 유형별 경험이 세 시기 동안-24학년도(2024.3∼2024.9), 23학년도(2023.3∼2024.2), 코로나19 및 이전(2018.3∼2023.2)-에 어떻게 변화하였는지 살펴보았음. 세 시기 동안, 정당한 생활지도 불응 > 의무가 아닌 일의 지속강요 > 정당하지 않은 민원반복제기 > 명예훼손･모욕 > 공무방해 > 상해･폭행 유형 순서의 비율 순위가 계속 유지되고 있었음 -둘째, 전반적으로 교사의 연령이 낮을수록, 교직경력이 적을수록, 교원의 교육활동 피해 유형별 경험 비율이 높게 나타났음. 또한 대체로 학교 내 학생 수가 많을수록, 담임교사 혹은 특수교사가 교과전담교사에 비해 피해 유형별 경험 비율이 높았음 -셋째, 교원의 교육활동 피해 예방을 위한, 학교 내 교육활동 환경의 중요성을 확인할 수 있었다. 즉, 학교 내 교육활동 환경의 세부 특성-학생의 규범준수, 보호자의 신뢰･협조, 교사의 학교 구성원과의 소통, 학교의 규칙 명확성･적용-이 낮다고 평가한 집단에서, 상대적으로 높게 평가한 집단보다 교원의 교육활동 피해 경험 비율이 더 높게 나타났음 ○ 교원의 교육활동 피해 실태 및 결과: 사건조사표 기반 분석 결과 -본 연구의 조사대상시기(2018.3.∼2024.10.5.) 동안 교사가 경험한 교육활동 피해 경험 중, 기억에 남는 사건에서 발생한 교육활동 피해의 유형이 무엇인지 질문하였음. 이에 대해, 정당한 생활지도 불응(37.0%), 정당하지 않은 민원의 반복적 제기(22.3%), 명예훼손 및 모욕(10.3%) 등이 많은 것으로 나타났음. 한편 교육활동 피해는 전반적으로 코로나19 시기에 감소하였다가 원격수업이 종료된 이후에는 그 이전 수준을 회복하거나 이전 수준보다 더 많이 증가한 것으로 나타났음 -피해 사건이 발생했을 당시 담임교사였다는 응답이 모든 유형에서 가장 많이 나타났으며, 일부 유형에서는 피해 당시 특수교사를 맡고 있었다는 응답의 비율이 상대적으로 높게 나타났음. 특수교사 비율이 높은 유형은 각각 ‘불법녹음’과 ‘손괴’, 그리고 ‘상해 및 폭행’이었음 -발생 시간과 장소는 피해 유형마다 다르게 나타났는데, 먼저 수업시간에 주로 교실에서 발생한 유형으로는 정당한 생활지도 불응, 공무방해, 불법녹음, 손괴, 상해 및 폭행, 성희롱 등이 있었으며, 학생 하교 이후 근무시간이나 퇴근 시간에 개인 휴대폰이나 업무용 전화/앱을 통해 발생한 유형으로는 법적 의무가 아닌 일의 지속적 강요, 목적이 정당하지 않은 민원의 반복적 제기, 명예훼손 및 모욕, 협박 등이 포함되었음 -각 피해 유형은 다른 유형과 동시에 발생하기도 하는 것으로 나타났는데, 법적 의무가 아닌 일의 지속적 강요 행위는 정당하지 않은 민원의 반복적 제기와 함께 발생하는 비율이 높았음(23.2%). 명예훼손 및 모욕은 정당한 생활지도 불응(19.0%) 및 정당하지 않은 민원의 반복적 제기(17.5%)와 함께 발생하는 비율이 높은 것으로 나타났음. 협박은 정당하지 않은 민원의 반복적 제기(23.1%), 그리고 명예훼손 및 모욕(20.7%)과 함께 발생하는 비율이 높은 것으로 나타났음. 무고는 명예훼손 및 모욕(23.7%)과 함께 발생하는 비율이 높은 것으로 나타났다. 상해 및 폭행은 정당한 생활지도 불응(34.2%)과 함께 발생하는 비율이 높은 것으로 나타났음 -한편 일부 응답자들은 피해 사실을 아무에게도 알리지 않은 것으로 나타났으며(17.8%), 피해 사실을 알린 경우에는 동료 교사(69.9%), 학교관리자(51.3%) 등에게 알린 것으로 나타났음. 피해 사실을 알리지 않은 이유를 질문한 결과, 이야기해도 해결되지 않을 것이라고 생각한 경우가 50.2%로 가장 높게 나타났고, 개인적으로 처리･해결하고 싶었다는 응답은 18.5%, 교육과정 중 있을 수 있는 일이라고 생각한 경우는 12.4% 등으로 나타났음 -피해 사실을 알렸다는 응답자에게 사건이 어떻게 처리되었는지 질문한 결과, 아무런 조치가 취해지지 않았다(65.2%), 침해행위자와 피해교원 간 화해가 이루어졌다(16.5%)는 응답이 나타났고, 침해 학생과의 분리조치가 이루어졌다(3.7%), 교권보호위원회를 열어서 처리하였다(2.4%)는 응답은 매우 낮은 수준에 그쳤음. 다만 아무런 조치가 취해지지 않았다는 응답의 비중은 점차 줄어들고 있으며, 침해 학생과의 분리조치는 다소 증가하는 추세임을 확인하여 처리 절차가 개선되고 있음을 확인하였음. 교보위 개최 결과에 대해 질문한 결과, 침해행위자에 대한 조치가 이루어졌다(56.8%), 피해교원에 대한 보호조치가 이루어졌다(45.8%) 등으로 나타났음. 다만 아무 조치도 이루어지지 않았다는 응답도 13.5%로 나타났음 -피해에 대한 조치 결과에 만족하는지 질문한 결과, 만족하지 않는다는 응답(51.8%)이 만족한다는 응답(48.2%)보다 높은 것으로 나타났음. 다만 발생 시기별 차이를 살펴보았을 때, 최근에는 조치 결과에 만족한다는 응답의 비중이 더 높게 나타나고 있어 만족도가 개선되고 있음을 확인하였음 ○ 교원의 교육활동 피해 두려움 및 교직에 대한 생각 -교육활동 피해 두려움을 질문한 결과, 평소 교육활동 침해를 당할까봐 두렵다, 반복적인 악성 민원에 시달릴까봐 두렵다, 교육활동과 관련하여 허위사실로 민원 제기나 고소를 당할까봐 두렵다, 학부모나 학생이 교육활동 등에 대해 몰래 녹음을 할까봐 두렵다 등에 대해 평균 4점(그렇다) 이상으로 두려워하는 것으로 나타났음. 응답자의 특성에 따라 이러한 두려움 인식에 차이가 나타나는지 확인한 결과 여성이 남성보다, 30대 응답자 집단이 다른 집단보다, 5년 이상 10년 미만의 경력을 가지고 있는 집단이 다른 집단보다 두려움이 높았음 -업무 특성에 따라서는 담임인 경우에 전반적으로 피해에 대한 두려움이 가장 높았으나, 불법녹음과 손괴, 상해 및 폭행의 경우에는 특수교사의 피해 두려움이 두드러지게 나타났음 -응답자의 교직 만족도와 사기 및 열의를 살펴본 결과, 응답자의 80% 이상이 교육활동에 대한 사기 및 열의를 가지고 있는 것으로 나타났지만, 절반을 조금 넘는 응답자만이 교직에 대해 만족하고 있는 것으로 나타났음. 따라서 응답자들의 이직 의도를 확인하였는데, 그 결과 전체 응답자 중 70.7%가 교직을 떠날 의사가 있다고 응답하였음. 특히, 2024학년도에 교원의 교육활동 피해를 경험한 경우, 경험하지 않은 경우보다 이직 의도가 훨씬 더 높은 것으로 나타났음. 주된 이직의사의 이유로는 낮은 보수(77.6%), 교육활동 침해로 힘들어서(57.1%) 등으로 의견이 나타났음 ○ 교육활동 침해 발생 및 보호 정책에 대한 인식 -첫째, 초등학교에서 발생하는 교육활동 침해행위의 주된 원인(3개 선택)으로, 교사와 관리자 모두 학부모의 교육활동 존중 부족이 가장 큰 원인이라고 생각하고 있었음(각각 90.4%, 86.6%). 또한 공통적으로 사회전반적인 교직 존중 문화 약화, 학생의 정서적･행동적 문제도 중요한 원인이 된다고 생각하였음. 반면, 교사의 경우에는 학교관리자의 교육활동 보호를 위한 노력 부족이 20%대인데 반해, 관리자의 경우에는 학생과 보호자/학부모, 교사 간 소통 및 신뢰부족이 원인이라고 응답한 비율이 절반 가까이 되었음 -둘째, 2023년 이후 교육활동 보호 관련 법, 관련 제도에서 일련의 변화가 있었음. 이에 교사와 관리자를 대상으로 교육활동 보호 관련 변화된 법･제도 11개 항목에 대한 인지도 및 효과성에 대한 인식을 살펴보았음 -교육활동 보호 관련 최근의 법･제도 변화에 대한 인지도를 보면, 관리자의 경우 각 항목들에 대해 대체로 70-80%대는 잘 알고 있다는 응답을 보임. 반면 교사의 경우에는 ‘교사의 정당한 생활지도는 아동학대에서 제외’, ‘교사가 아동학대로 신고될 경우 정당한 사유가 없는 한 직위해제 금지’, 교권보호위원회의 교육지원청 이관의 경우 잘 알고 있다는 응답이 30-40%대였으며, 그 외의 경우에는 잘 알고 있다는 응답이 10-20%대였음(나머지는 들어본 적 있다, 조금 알고 있다, 전혀 알지 못한다에 해당). 한편 교사들의 경우 최근의 법･제도 변화들에 대해 전혀 알지 못한다는 비율이 10-40%대에 이르고 있음. 이 결과들을 고려한다면 교사들을 대상으로 보다 효과적으로 교육활동 보호와 관련되는 법･제도에 대해 안내하고, 설명하는 것이 필요함 -최근 변화된 법･제도의 효과성에 대한 인식을 보면, 교사의 경우 교육활동 침해로 소송을 제기하거나 (민사) 소송을 당할 시 비용 지원(4.33점)에 대한 평균이 가장 높았으며, 다음은 교사가 아동학대로 신고될 경우 정당한 사유가 없는 한 직위해제 금지(4.26점), 교사의 정당한 생활지도는 아동학대 대상에서 제외(4.15점), 보호자/학부모의 교육활동 존중 및 협조 의무 규정(4.04점) 등도 평균 4점을 상회함. 다른 항목들의 경우 3점 후반대를 보임. 관리자의 경우는 민원처리를 학교장이 책임지도록 제도화한 것을 제외하고는 모든 항목의 평균이 4점을 상회함 -셋째, 교육활동 보호를 위해 필요한 대책으로는(3개 선택), 교사와 관리자 모두 ‘침해 행위자에 대한 보다 엄격한 조치’가 필요하다는 응답이 가장 많았음(각각 59.6%, 51.6%). 다음으로는 교사의 경우 ‘교사의 역할이나 권한에 대한 명확한 가이드라인’(48.5%), ‘학교관리자(교장･교감)의 교육활동 침해행위에 대한 적극적 대응’(39.3%), ‘정서적･행동적 문제를 가진 학생에 대한 상담 및 치료’(37.2%) 등의 순이었음. 학교관리자의 경우에는 ‘정서적･행동적 문제를 가진 학생에 대한 상담 및 치료’(48.2%)가 필요하다는 의견이 두 번째로 많았으며, 다음은 ‘교사의 역할이나 권한에 대한 명확한 가이드라인’(44.7%), ‘학생･학부모･교사 대상 교육활동 침해 예방교육 실시’(36.7%) 등으로 나타남. 교사의 경우 침해 행위자에 대한 보다 엄격한 조치, 교사의 역할이나 권한에 대한 명확한 가이드라인, 학교관리자의 교육활동 침해행위에 대한 적극적 대응 등이 필요하다는 비율이 학교관리자에 비해 높게 나타남 ■ 교원의 교육활동 피해 실태 및 관련 인식: 심층면접 및 FGI를 중심으로 ○ 심층면접조사의 개요 -초등학교에서의 교원의 교육활동 피해 및 대응 실태와 보호 정책에 대해 학교 교육공동체 전체의 의견을 파악하기 위하여, 교원과 학부모 대상으로 심층면접조사를 진행함 ○ 교육활동 침해 발생 특성 -초등학교에서 주로 발생하는 교육활동 침해유형에 대한 의견을 살펴본 결과, 학생에 의한 교육활동 침해는 수업 방해가 가장 많이 일어나며, 학생들이 가지고 있는 정서･행동 문제 등이 원인이 되어 교육활동을 방해하게 된다는 의견 등이 있었음. 다만 학생에 의한 침해보다는 학부모나 보호자에 의한 교육활동 침해가 더 대응하기 어려우며, 교사의 지도에 불만을 가지고 민원을 제기하거나 보육과 교육의 차이를 인식하지 못해 지나친 요구를 하는 등의 침해행위를 하는 경우가 많은 것으로 나타났음. 또한 민원이 잘 받아들여지지 않았다고 느끼는 경우 감정적으로 민원을 계속해서 추가 제기하면서 사안이 확대되는 경우도 있었음 ○ 교육활동 침해 발생원인 -교육활동 침해가 발생하는 원인으로는 일부 학생들이 가지고 있는 주의력 결핍이나 공격적인 성향 등 정서･행동 문제가 원인이 되어 수업 방해 등의 교육활동 침해가 발생한다는 의견이 나타났음. 학부모 측면의 원인으로는 교사의 역할에 대한 과도한 기대가 지적되었으며, 즉 일부 학부모가 초등학교 교사에게 보육의 역할까지 요구하면서 교육활동 침해가 발생하는 경우가 있음을 언급하였음. 또한 교육활동에 대한 신뢰 부족이 학부모나 보호자가 교육활동 침해를 하게 되는 또 다른 원인이라는 의견이 있었음. 교사 측면의 원인으로는, 학생들 간 갈등관리 역량의 부족과 학부모와의 소통 미흡 등이 언급되었음. 즉 학생 간 갈등이 발생하였는데 이를 잘 중재하지 못했거나, 발생한 사안의 내용이나 지도 결과에 대한 부분을 학부모와 잘 소통하지 못한 경우 불만이 민원 등으로 표출되는 것으로 나타났음. 학교 차원의 요인으로는 교사의 권한에 대한 명확한 범위를 학부모에게 제시하지 않는 것이 언급되었음. 즉 어디부터는 침범할 수 없는 교사의 고유 권한이라는 것을 학교에서 명확하게 알려주지 않고 있기 때문에 일부 학부모가 부당한 간섭을 하게 된다는 의견이었음. 이 외에도 교육활동 침해에 대한 학교관리자의 태도나 대응 역량이 사안에 대한 처리에 큰 영향을 미친다는 의견도 있었으며, 사회적 요인으로는 교사에 대한 존중이 사라지고 교권이 하락했다는 점이 지적되었음 ○ 교육활동 침해에 대한 대응 및 어려움 -교육활동 침해에 대한 최근의 대응을 살펴보면 교감 등 학교관리자와 상의하고 중재를 요청하는 경우가 많은 것으로 나타났음. 다만 분리 조치에 실효성이 없어 병가나 휴직을 내는 경우가 많은데, 이 경우 대체 교사를 구하기 어렵고 동료 교사의 업무가 가중될 수 있음. 교육활동 침해 사건을 경험한 일부 교사들은 피해 사실이 알려져 무능한 교사로 낙인찍히게 될까 봐 소극적으로 대응하는 경우도 있어 인식 개선의 필요성을 확인하였고, 갈등해결 역량이나 교권 보호 의식이 부족한 일부 학교관리자가 담임교사 선에서 해결하거나 적당히 넘어가는 것을 원하는 경우도 있어, 관리자를 대상으로 이루어지는 직무 교육 내에 교권보호 인식에 대한 내용과 갈등해결 방법에 대한 내용이 필수적으로 추가되고 강조될 필요가 있음을 확인함 -한편 교육청의 대응에도 미비점이 있다는 의견이 있었는데, 교권보호위원회 심의는 모든 피해를 교사에게 증명하도록 하는 제도이기 때문에 준비에 어려움이 따르며 이로 인해 많은 피해 교사들이 병가나 휴직 등 비공식적 해결 방식을 택하게 된다는 의견이 있었음. 또한 교권보호위원회를 통해 제재 조치가 내려진다 하더라도 처벌에 대한 효과가 없으며 잘못을 인정하지 않는 경우도 있어 실효성이 없다는 점이 언급되었음 ○ 현재 교육활동 보호 대책에 대한 의견 -현재 교육활동 보호대책에 대한 의견은 교육활동 침해 예방교육과 교육활동 보호 관련 법･제도 변화에 대한 내용을 중심으로 파악하였음. 예방교육과 관련한 의견을 보면, 학생 대상 교육의 경우 외부기관의 교육, 학생인권과 교권에 대한 동시적인 교육을 통해 양자의 균형을 맞추는 교육이 효과적일 수 있다는 의견 등이 있었음. 학부모 대상 교육과 관련해서는 국가적인 차원에서 교육을 실시할 필요가 있다는 점 등이 제시됨. 교사 대상 교육의 경우 구체적인 사안 중심의 교육(예, 민원으로부터 자신을 지키는 방법 등)이 도움이 되었다는 의견이 있었음. 최근 교육활동 보호관련 법･제도 변화 관련 의견을 보면, 전반적인 변화에 대해서 잘 알지 못한다는 경우들이 있지만 이러한 변화에 대한 의견을 보면 대체로 긍정적인 의견들이 많았음 ○ 교육활동 보호 대책 개선에 대한 의견 -교육활동 보호 대책에 대한 의견을 보면, 사전예방과 관련해서는 학생, 보호자/학부모, 교사 3주체 간 소통 및 신뢰 강화, 학교 공동체 회복, 학생･보호자/학부모･교사 대상 예방교육 강화, 학교 차원의 규칙 제정 및 준수 노력, 교사 대상 생활지도나 민원 등과 관련한 대응 매뉴얼, 학생의 문제 행동 등에 대한 조기 대응, 학교 공간의 안전 강화, 사회전반적인 교직 존중 문화가 필요하다는 의견이 있었음. 교육활동 피해 발생 시 대응과 관련해서는 구체적인 대응 매뉴얼 및 매뉴얼에 따른 절차 진행, 침해 행위자와의 즉각적인 분리, 침해 학생을 대상으로 한 교육적･회복적 지도, 교육활동 침해 목격 학생에 대한 지원, 피해교사의 회복 지원, 동료 교사 및 관리자의 지지, 외부 전문가 참여 등을 통한 학교 차원의 교육활동 침해 해결 노력, 교권보호위원회 사안의 경우 위원회 개최 전 피해교사를 지원하는 체계 필요, 교보위 관련 개선방안(외부전문가 및 변호사 참여나 지원 강화, 필요한 경우 학교관리자의 적극적인 참여 등), 학부모에 대한 실효성있는 조치 및 침해 행위자에 대한 처벌 강화 등의 의견이 있었음 ■ 교육활동 피해 관련 형사판례 ○ 판례조사의 개요 -초등학교 교원의 교육활동이 침해된 최근 10년간의 판례를 법원도서관 판결서 방문 열람, 대법원 판결서 인터넷열람 서비스, 케이스노트를 통해 수집함 -수집된 판례는 교원이 피해자인 형사판결 중 하급심 판결(1･2심)에 나타난 사실관계를 「교원지위법」 제19조의 교육활동 침해행위 유형을 기준으로 분류하여 분석함 ○ 판례조사의 결과 -초등교원에 대한 교육활동 침해 판례의 경우 침해의 주체는 대부분 학생의 학부모로 나타남 -많은 수의 사건이 폭행과 상해 사건, 공무집행방해 사건이었음. 그 외에도 교육활동 침해 행위유형으로 규정되어 있지는 않지만, 학교관리자의 퇴거요구에 불응한 퇴거불응죄 판례도 많이 나타남 -대부분의 판결문에서는 학교교육의 특수성에 대한 언급없이, 구성요건적 행위에 대한 판단만 하였음 -기존과 달리 ‘학교교육의 특수성’을 감안한 것으로 보이는 문구가 최근의 판결문에서 나타나고 있음. 수원지방법원 2024.2.7. 선고 2022노7327 판결에서는 이례적으로 부모의 교육권이 헌법상 기본권이기는 하지만 최근에는 교사의 전문성 보호와 함께 교사가 교육과정에서 한 판단과 교육활동을 존중해야 함을 강조하고 있음 -다만 교육활동 침해 관련 판례 숫자를 살펴볼 때 법적 분쟁인 소송까지 진행하는 경우는 매우 드물게 나타나는 것으로 파악됨 -그러므로 형사판례분석을 통해 나타난 유형별 구분만으로 교육활동 침해행위 전체에 대해 해석하는 것은 주의할 필요가 있음 -교원의 교육활동 침해사안에서도 형사법에 의한 개입은 최후수단으로서 필요최소한에 그쳐야 할 것임 ■ 교원의 교육활동 보호 관련 해외의 법･정책 검토 -해외 주요 국가 중 독일, 영국, 캐나다, 미국, 일본에서의 교원의 교육활동 보호 관련 법･정책을 검토하여 시사점을 살펴보았음. 다만, 각국의 법체계와 교육부문에 대한 사회문화적 상황이 상이하기 때문에 내용검토 시 이에 유의할 필요가 있음 -이들 국가에서도 교원의 교육활동 피해가 심각한 사회적 이슈로 얘기되고 있으며, 그로 인한 교사의 이탈 혹은 교사 부족 문제도 주요 이슈로 논의되고 있었으며, 자국의 상황을 고려한 법･정책적 방안을 도입하고 있었음 ○ 독일 사례 -독일에서는 교원의 교육활동 피해로 인한 교원의 휴직, 이직, 조기 퇴직 및 그로 인한 교원 부족이 사회문제로 대두됨에 따라 공식범죄통계에 교사에 대한 범죄 발생건수가 별도 집계되고 있는 등 교원의 교육활동 보호 관련 연구가 일찍부터 활성화되어 왔음. 독일 내 실태조사 결과에 따르면, 독일 내 학생들로부터의 교원 대상 교육활동 피해는 온라인과 오프라인, 언어적인 것과 신체적인 것의 차이가 크지 않은 데 반해, 학부모로부터의 교원 대상 교육활동 피해는 신체적인 것보다는 주로 언어적인 것의 형태로 나타나며, 학생들로부터의 교원 대상 교육활동 피해보다 빈번한 것으로 나타남 -독일에서 학교교육은 주 정부의 권한에 속하며, 주마다 각기 교육법을 독립적으로 규정하고 있음. 독일의 경우 교육활동 피해 관련 법률이 우리와 같이 학교폭력예방법과 교원지위법으로 이원화되어 있지 않고 학교법이라는 하나의 법에서 학생의 교육조치 및 징계조치를 규정하고 있기 때문에 교원의 교육활동 피해에 대해 취해질 수 있는 징계조치의 내용은 학교폭력 사안에서와 동일함 -독일에서는 교원의 교육활동 피해만을 지원하는 것이 아니라 학교 자체에서 해결하기 어려운, 학생 폭력을 비롯한 학교에서 발생한 위기상황을 지원하는 학교 자체 안전담당교사 또는 교내 대응팀-권역별 학교심리상담소-주 단위 위기개입팀의 단계에 따라 대응을 세분화하고 있음. 또한 경찰범죄통계만으로는 현황을 확인하기 어렵다는 점을 감안하여, 훈육조치 또는 징계조치가 취해진 교원의 교육활동 피해 관련 사항을 전산상 기록하는 시스템을 별도 구축하고 있기도 함. 교원의 교육활동 피해는 공무상 재해로 인정되는 가운데, 이를 지급하는 보험기금은 의료비 등 경제적 지원뿐만 아니라 교원 대상 교육활동 피해 상황 대응 교육, 시민 대상 교원의 교육활동 피해의 심각성을 알리는 캠페인을 실시하는 역할도 적극적으로 맡고 있음 ○ 영국 사례 -최근 영국 내에서 이루어진 실태조사에 따르면 다수의 교사들이 학생에게서 언어적, 신체적 폭력을 경험한 것으로 드러났고, 이로 인해 일부 교사들은 스트레스와 신체적 피해로 휴직을 고려하거나 실제로 교직을 떠나기도 하는 등 심각한 사회적 이슈로 떠오르고 있음 -이러한 문제 해결을 위해 영국 정부는 법령(예: 2006년 교육 및 감독법, 1996년 교육법)과 교육부 지침의 개정을 통해 교사의 법적 보호를 강화하고, 교사의 권한을 명확히 하였으며, 교사 지원 프로그램을 제공하는 등 교사에 대한 폭력 대응 체계를 개선하고자 다양한 시도하고 있음 -또한 자폐 학생에게 폭행을 당한 교사가 학교 측이 해당 학생의 위험성을 인지하고도 안전 조치를 취하지 않았다고 주장했던 Vaile v Havering LBC 사건에서, 법원은 학교의 주의 의무 위반을 인정하여 교사의 손해배상 청구에 손을 들어주는 판결을 내린 바 있고, Witts v Wyre Forest School 사건에서는 폭력적인 학생에 대한 물리적 개입을 이유로 해고된 교사에 대해, 해당 개입이 정당방위로 이루어진 것인지 여부를 충분히 검토하지 않은 채 이루어진 해고는 정당하지 않다고 판시한 바 있음 -이러한 법령과 사례들은 교사의 안전 보장에 대한 학교와 고용주, 지방 교육 당국의 책임과 의무를 강조하며, 폭력적인 상황에서 교사를 보호하는 법적 기준을 제시하는 것임 ○ 캐나다 사례 -캐나다는 중앙정부에 교육부를 두고 있지 않고, 지방 정부인 각 주와 준주가 독립적으로 교육 정책을 수립하고 실행한다는 점에서 지방 분권화된 구조의 교육체계를 운영하고 있음 -최근 캐나다에서는 교사를 대상으로 한 폭력이 증가하면서 교육활동의 안전이 심각한 도전에 직면해 있음. 연구에 따르면, 온타리오주의 교육 종사자들 중 약 70%가 물리적 폭력을 경험한 것으로 보고했으며, 교사들이 경험하는 폭력의 형태 역시 언어적 학대, 신체적 공격, 재산 피해 등 다양한 것으로 드러났음. 이는 교사들에게 PTSD와 같은 정신적 고통을 초래하고 직업 만족도를 저하시켜 교사 이탈률 상승의 원인이 되고 있음에도, 많은 경우 폭력이 보고되지 않거나 과소 보고되는 문제가 있어 실태 파악과 대응에 여전히 한계가 있는 것으로 나타났음 -캐나다는 다양한 법률과 정책을 통해 이러한 문제에 대응하고 교사의 교육활동을 보호하고 있다. 캐나다의 경우, 학내 교사에 대한 폭력 문제를 교사의 노동환경과 직장 내 노동권의 일환으로 접근하여 문제를 해결하려는 흐름이 있음. 예컨대, 산업안전보건법은 교사를 포함한 근로자들이 직장에서 안전하게 일할 수 있도록 폭력을 금지하고, 고용주에게 안전한 근무 환경을 제공할 의무를 부여하고 있음 ○ 미국 사례 -미국의 경우에도 교원의 교육활동 피해 현황을 보면 교원이 학생 등으로부터의 피해대상이 되고 있을 뿐만 아니라 그 양상 또한 매우 다양함을 알 수 있었음 -미국에서는 교원의 교육활동 피해 내용을 포함한 학교 안전에 관한 다양한 최신 통계자료를 주기적으로 발표하고 있으며, 이를 위해 미국 교육통계센터(NCES)와 법무부 사법통계국(BJS)이 함께 협조하고 연방정부의 자금을 지원받는 여러 기관이 관련 최신 자료를 공유하고 있음 -미국 연방교원보호법(The Teacher Protection Act of 2001)에서는 교원이 교육활동을 적법하게 수행하는 과정에서 발생한 손해로, 해당 손해가 ① 고의 또는 범죄행위, 명백한 과실, 중과실 등에 의해 발생하거나 ② 교원의 안전에 대한 고의적이고 노골적인 무지 혹은 무관심으로 발생한 것이 아닌 한 그 책임을 면제하고 있다는 점은 교원의 교육활동 보호를 위해 시사하는 바가 큼 -법원 판례에서는, 연방교원보호법이 교육활동에서의 훈육에 과실이 존재한다는 이유로 교사 및 학교관리자를 처벌하는 이익과 교원 및 학교관리자의 교육활동을 보호함으로써 얻는 이익을 형량한 결과 후자의 이익이 더 크다는 태도를 취하고 있다는 점, 단순히 교원 외에도 교원과 그 직업적 고용관계에 있는자, 적절한 위임에 의하여 권한을 가지는 무자격 교사에게까지 연방교원보호법의 적용범위를 확대하는 것은, 교원의 교육활동 보호 관련 사건이 발생했을 때 법원의 태도가 어떠해야 할 것인지에 대해 시사하는 바가 있음 -비록 교원의 교육활동 침해행위에 대한 것은 아니지만, 교칙을 위반한 학생에 대한 조치로 현재 대부분의 주에서 강력한 퇴출조치(exclusionary discipline)를 규정하고 있는 것에 대해, 이를 벗어나 보다 다양한 대안(상담, 다각도 지원 시스템, 회복적 사법의 도입, 무관용 시스템에서 벗어나기, 행동 개선에 초점을 둔 시도 등)을 마련하여야 한다는 의견이 제시되고 있으며, 상당수의 주가 이러한 대안을 도입하고 있다고 함. 이는 교육활동 침해행위에 대한 조치로서 그 조치를 다양화하고 학생 및 교원의 수요에 부응하는 조치를 개발하고 시도할 필요를 제시하고 있음 ○ 일본 사례 -일본의 학교 내 교원에 대한 폭력 현황과 교원의 정신질환으로 인한 휴직 상황을 통계를 통해 살펴보고, 교육활동에 있어 어려운 점으로 꼽고 있는 보호자 대응에 관한 연구를 통해 일본 교원의 교육활동 피해가 교원 부족의 상황과 맞물려 하나의 사회 문제로 대두되고 있는 점을 확인함 -또한, 이러한 피해는 실제 분쟁으로도 이어지는데 상세 현황을 파악하기 위해 교사가 학교에 손해배상을 청구한 사례, 자녀의 인격권 침해를 호소한 사례, 학부모의 인격권 침해를 주장한 사례, 교사의 명예 감정 훼손을 인정한 사례, 보호자의 항의에 명예훼손을 주장한 사례 등의 교육활동 피해 관련 판례를 살펴보며 구체적인 피해 상황을 확인함 -일본의 교육활동 보호 관련 법령을 부모의 교육권과 교원의 교육권으로 나눠서 살펴보고 관련 정책을 소개함. 부모의 교육권과 비교해 교원의 교육권이 법적으로 충분히 보장받지 못하고 있음을 확인함. 정책적으로는 문제해결 서포트센터의 활동, 법률적 지원 스쿨로이어, 정신건강 관련 지원 등 구체적 지원 체계를 확인하며, 일본의 교원의 교육활동 보호는 입법적 해결이 아닌 정책을 통한 교원의 교육활동을 지원하는 체계의 확보가 이루어지고 있다는 점을 정리함 ■ 교육활동 보호를 위한 법･정책적 개선 방안 ○ 교육공동체 구성원 간 신뢰와 소통 강화 ○ 교원의 교육활동 피해 예방 정책의 개선 -교원/학생/학부모 대상 예방교육에 있어 교육 방식과 내용 측면의 개선사항 제시 -학생의 정서적･행동적 문제에 대한 초기 대응 및 교육･치료 지원 -학교공동체의 상호 존중과 보호를 위한 구체적 규칙 제정 및 준수 노력 ○ 교육활동 침해행위 대응 정책의 개선 -학교 민원 대응 제도의 보완 -학교의 출입 안전 강화(예: 서울시와 경기도의 학교 방문 사전예약제) -교권보호위원회 운영의 내실화 -교육활동 침해행위 사안에서 학생 대상 교육프로그램의 개발 -교육활동 침해 목격 학생의 심리적 회복 지원 -교사의 교육활동 피해 대응에 대한 체계적 지원 ○ 교원의 교육활동 피해 이후 심리적 회복 지원의 강화 ○ 교원의 교육활동 피해 현황과 문제점 파악 및 개선의 체계화 -｢교원지위법｣ 제16조 실태조사의 개선 필요 -주기적 정책효과 파악 및 분석결과의 환류 ○ 이외 교원의 교육활동 보호를 위한 향후 과제

• 일반공공행정 및 공공안전 > 공공행정 및 공공안전일반
• 김민영
• 한국형사·법무정책연구원
• 2024

인구구조 변화 대응을 위한 이민정책 연구

I. 외국인･이민정책 패러다임 재구축 필요성 1. 정책 대응 필요성 가. 대내외 환경 변화 □ 산업별, 지역별, 숙련수준별 외국인력 수요 다변화 대응 ○ 인구감소에 따른 인력부족 해소 전략으로 외국인력 활용수요 증대 * 2020년부터 향후 10년간 생산연령인구는 357만 명 감소, 고령인구는 490만 명 증가(통계청 장래인구추계, 2021) □ 인구변동에 대응한 종합적인 외국인력 공급체계 구축 ○ 경제환경변화에 부합하는 산업직종별 숙련수준별 외국인력 허용분야 및 적정 도입규모를 단기 및 중장기 관점에서 지속적으로 분석하여 정부의 외국인･이민자 유입 및 활용전략을 마련할 필요 □ 지역산업 맞춤형 외국인･이민자 활용전략 필요 ○ 저출산 고령화에 따른 인구변동 대응전략은 범정부 차원의 접근과는 별도로 지역특성을 고려한 대응전략이 필요 - 인구소멸 지역과 공간적 범위를 같이하는 소지역을 중심으로 인력난이 심화될 전망이나 이들 지역에서 정주형 이민자들은 낮은 정착도를 보이고 있어 이에 대한 대응전략 필요 □ 중장기 관점에서 이민의 국민경제 편익제고 전략 필요 ○ 체류 외국인 및 외국인 취업자의 빠른 증가로 이들의 국민경제에 미치는 영향도 증대 - 외국인의 영향은 중장기에 걸쳐 나타나기 때문에 현재의 인력부족 대응과 중장기적 정책 수요간 정합성을 갖는 전략 필요 □ 이민자 활용도 제고 및 사회통합 기반 구축 ○ 장기 체류자격자들의 대부분은 한국 국적취득 여부와 관계없이 한국에 정주화하고 있기 때문에 이들의 인적자본 활용도 제고 및 이를 위한 취업능력을 제고 ○ 이민자들의 사회통합(Social Integration) 정책은 노동시장 통합 및 사회․문화적 측면을 포괄 □ 정책 거버넌스 및 전달체계의 효율화, 관련 통계구축 ○ 외국인력 전반을 아우르는 컨트롤 타워 구축 및 외국인력 체류관리 및 지원 전달체계에 대한 통합적 관리 체계 및 통계 등 관련 인프라 구축 필요 나. 외국인력 수요 증가:2025∼2033년 외국인력 수요 ○ 외국인력 활용제고 산업 전체를 대상으로 보면 2025∼2033년 기간 중 시나리오에 따른 직종별 부족인원은 다음과 같음. - 시나리오 1기준으로 전체 부족인원 4,874.7천 명 중 저숙련 생산직이 47.9%로 가장 많고, 고숙련 생산직(22.7%), 저숙련 사무직(20.9%), 고숙련 사무직(8.4%) 순으로 많은 부족 규모를 보임. - 시나리오 2기준은 전체 부족인원 3,954.3천 명 중 저숙련 생산직이 49.5%로 가장 많고, 고숙련 생산직(23.7%), 저숙련 사무직(17.1%), 고숙련 사무직(9.7%) 순으로 많은 부족 규모를 보임. - 시나리오 3기준으로 전체 부족인원 2,483.3천 명 중 저숙련 생산직이 53.2%로 가장 많고, 고숙련 생산직(24.8%), 저숙련 사무직(14.7%), 고숙련 사무직(7.3%) 순으로 많은 부족 규모를 보임. ○ 산업에 따른 직종별 인력부족 특징을 주요 산업을 중심으로 살펴보면 다음과 같음. - 농림어업의 부족직종은 대부분 생산직으로 숙련수준별로는 고숙련/저숙련 인력의 부족규모가 비슷한 수준 - 제조업의 부족직종은 저숙련 생산직이 가장 많으며, 그 다음으로는 시나리오에 띠라 차이를 보이고 있는데 시나리오 1과 2에서는 고숙련 생산직, 저숙련 사무직의 순이며 시나리오 3에서는 저숙련 사무직, 고숙련 생산직 순임. - 건설업의 부족직종은 저숙련 생산직이 가장 많고, 그 다음으로 고숙련 생산직의 순으로 나타남. 2. 현행 외국인･이민정책 평가와 방향 가. 유치정책 성과와 쟁점 □ 4차 기본계획과 신출입국이민정책은 우수 해외인재 유치 및 경제계와 지방의 수요를 반영하는 외국인력 도입으로 요약될 수 있으나 체류 외국인 300만시대, 가속화되고 있는 저출산고령화의 대안으로 정책으로는 크게 부족함 ○ 전문･기능인력 5년 내10만 명 추가 확보하여 국가 주력산업 경쟁력을 확보하기는 기대하기 어려움 □ 우수 인재 유치 ○ 톱티어비자 신설, 이공계 석박사 학위 취득자의 영주귀화 활성화를 통한 유학-취업 활성화는 크게 효과가 없었던 이미 기존에 있던 정책의 반복에 불과 ○ 국내 대학원의 확장을 따라가지 못하는 국내 박사급 일자리의 정체, 외국인 우수 해외 인재를 유치하기 하는데는 턱 없이 부족한 국내의 처우 수준과 높은 주거비, 해외 취업을 지지향하는 우수 유학생이라는 근원적인 원인에 대한 처방이 없이는 해외 우수인력 유치는 효과를 기대하기는 어려움 □ 기능인력 도입 정책 ○ 현행 일반기능인력(E73)과 숙련기능인력(E74)의 차이는 선발 경로 외의 구분이 모호 ○ 해외인력을 송입하거나, 대한민국 체류 외국인 근로자에 대해 직업을 소개하는 사업을 관장하는 명확한 제도가 부재 ○ 직업안정법에서 유료 직업소개업 설립 요건을 명시하고 있으나, 해외인력 송입에 필요한 규제는 사실상 존재하지 않아 제도적 공백이 존재 ○ 합리적인 송출/중개 수수료, 송출 및 중개업체의 책임 등이 명확하지 않아 다수 업체가 이윤추구에 매몰되어 우수 인재 확보가 어려움 ○ 중개기관의 역할이 주로 인력 송입 및 비자 업무 중심으로 되어 있어 실질적인 체류직원 기능 미흡 - 채용 후 해고 또는 이직시 전직지원 프로그램이 없어 불법취업 우려 □ 고용허가제 경직성 ○ 고용허가제 외국인근로자는 고용센터를 통해서 사업주에게 배정되며, 역량에 관한 정보를 확인할 수 없는 상태로 배정됨 ○ 선택권이 배제된 상황에서 사업주에게 배정됨에 따라 사업주와 외국인근로자 모두에게 부정적인 영향 - 선택권 제한으로 인하여 고용허가제 외국인근로자에게 지급하는 임금에 상응한 생산성을 확보하지 못해 활용 효율이 낮음 □ 체류자격별 외국인력 도입 및 관리체계 분산에 따른 비효율성 ○ 노동시장 전체를 아우르는 통합적 관리(수요, 허용분야, 체류자격 연계)기능 부재로 외국인력 정책의 사각지대, 거래비용 증가, 인력활용의 비효율성 - 제도 운영:고용허가제, 계절근로자, 숙련기능인력/지역특화비자 등 분리 운영에 따른 관리 정책수요의 분리 대응 - 유학생, 동포인력, 이주배경자녀, 동반가족 => 정책수요를 고려한 통합적 정책 체계 내 개별적 정책추진의 효율성 제고 필요 - 일터와 주거:교통, 정주 인프라, 주거 공간 부족, 문화, 교육 인프라 수요 증가 체감성 있는 정책미흡 ○ (외국인력) 비자별로 인력규모 결정, 도입･관리 등 부처별 분산에 따른 종합적인 외국인력 유입 및 활용전략 미흡 - 전문인력은 법무부, 비전문인력의 경우 계절근로법무부･지자체, 비전문취업･방문취업고용부, 선원취업해수부 등이 각각 운영 - (관련 법제도) 외국인근로자의 고용등에 관한법률(비전문인력), 출입국관리법(전문인력, 숙련인력 * 고용허가제:공공부분 주도 - 사업주 맞춤형 도입기능(선발, 기능 및 관련 직무 경험 등) 부재, 정부주도의 경직성, 민간시장 기능 필요 * 계절근로:지방자치단체 주도 - 지방자치단체의 역량의 편차, 민간위탁에 따른 과도한 수수료 문제 발생, 체류관리 및 지원의 한계 * 선원취업:민간 주도(*선원취업:중개회사가 외국인 체류지원 서비스 수행) * 전문인력:민간 주도 ** 일반기능인력(E-7-3):민간중개회사를 통해 송출, 외국인근로자가 비용부담 (송출비용의 적정성 가이드라인 마련 필요) <표 1> 외국인력 도입체계 주요 쟁점 통합적 외국인력 도입 체계 구축 필요 고용허가제 - 사업주와 외국인 근로자간 미스매치:알선서비스 경직성 - 숙련인력, 일반기능인력과 통합 운영 검토 - 민가서비스 시장 활용을 통한 체류관리 서비스 개선 필요 방문취업제 - 외국인력 공급원으로서의 실효성 저하 - 외국국적 동포정책으로 접근 필요 일반기능인력 - 고용허가제와 연계 미흡, 공급자(중개기관) 주도의 인력공급 - 사용주 책무성에 대한 논의 필요(선발,고용관리) 지역특화형 비자 / 광역비자 - 지역이민정책이라는 틀에서 중앙정부의 역할, 지방정부의 역할, 기존의 체 류자격, 지역산업 및 노동시장구조라는 종합적인 관점에서 접근할 필요 계절근로자프로그램 - 계절적 수요와 기존 체류 이민자 활용전략 검토 필요 - 민간알선 시장 정비 E-9의 숙련기능인력 전환 - 지자체 차원의 지원정책 부재 등으로 현장성 부족 어업근로자 - E-9과 선원법으로 이원화된 규제 외국인 가사관리사 시범사업 - 돌봄서비스 체계라는 큰 틀에서 접근 필요 나. 외국인 체류관리 및 사회통합 정책 성과와 쟁점 1) 외국인 체류관리 정책 ○ 외국인 체류관리 정책의 성과 - 21세기 들어 이민과 안전보장이 결합되었고, 또 인구감소로 인해 국가가 우수인재 유치 경쟁을 해야 하는 상황에 걸맞게 외국인 체류관리 규정을 체계적으로 정비 ○ 외국인 체류관리 정책 - 문제점:과거에 만들어진 관행이나 제도 등에 익숙해져 이에 의존한 탓에 시간이 지난 후 상황이 바뀌었지만 기존 정책을 고수 - 원인 진단:경로의존성(經路依存性, path dependence) - 체류자격 체계 정비와 아울러 국제기준과 동떨어진 이민정책 개념과 통계 정비 시급 ○ 불법체류 외국인 관리 정책 - 문제점:40만 명을 초과하는 불법체류자 수. 2024년 들어 그 수를 줄이는 데 성공했지만 여전히 매우 많음 → 불법체류자를 고용한 사업주가 그만큼 많음을 의미하는데, 이는 법질서를 무시하는 사회적 혼란으로 해석할 수 있음 - 원인 진단:① 겉으로는 불법체류자 강력 단속과 자진귀국 정책을 지속하는 것처럼 보이나, 선거가 있는 경우 몇 개월간 단속이 유명무실화되는 구조적 문제 ② 불법체류자 고용 사업주에 대한 제재 정책이 제대로 집행되지 못하는 문제 ③ 불법체류자 발생 원인에 대한 제도적 분석, 행위자 요인 분석에 기초한 체계적 대응 부재 2) 외국인/이주민 사회통합정책 ○ 외국인/이주민 사회통합정책의 성과 - 국제기준에 부합하는 사회통합 프로그램을 마련하여 시행:이민자가 우리 사회 구성원으로 적응･자립하는 데 필요한 기본소양(한국어와 한국문화, 한국사회 이해)을 체계적으로 함양할 수 있도록 마련된 사회통합교육 ○ 외국인/이주민 사회통합정책의 한계 - 정주형 이주민 대상 사회통합정책 추진:사실상 비한국계 결혼이민자 및 국적취득희망자 대상 사회통합 프로그램 - 한시형 이주민 대상 사회통합정책 개발 미흡:내국인 인구감소가 지속되고 노동력 부족이 예상되는 상황에서 우수인재를 다각적으로 유치하려는 노력 중 하나로 한시형 이주민의 체류자격 변경을 통한 정주형 이주민 유치가 강조되는 상황을 고려하면, 현재 방식보다는 한층 더 구체적인 사회통합정책을 개발하는 게 필수 ○ 외국인/이주민 사회통합정책 - 문제점:① 정주형 외국인/이주민 중 비한국계 결혼이민자에 초점, 다른 유형의 정주형 이주민에 대한 정책 소홀 ② 대상별 정책집행:여성가족부(결혼이민자), 유학생(교육부-대학) 등 사회통합정책 주체가 분산되어 있을 뿐 아니라, 전문성에 한계 노출 ― 직업 교육/훈련의 경우 고용노동부가 담당하는 게 훨씬 효율적임에도 불구하고 제대로 되지 않음 - 원인 진단:대상별 정책과 기능별 정책의 혼동. 이민정책을 기준으로 전 부처의 역할 분담 재조정이 이뤄지지 않은 게 핵심 원인 3) 외국인･이민정책 거버넌스 및 전달체계 ○ 외국인･이민정책 거버넌스 및 전달체계의 성과 - 이주민 관리기구를 정비하여 높은 수준의 이민정책을 추진할 체계로 ‘이민청’ 설립 추진 - 이민정책 총괄 컨트롤타워 위상을 가진 행정조직 개편 시도 - ‘외국인정책위원회’와 ‘외국인력정책위원회’ 및 ‘다문화가족정책위원회’ 등으로 구성된 기존 외국인･이민정책 거버넌스로써 코로나19 시기와 그 후 인력부족 등에 적절히 대응 ○ 「제4차 외국인정책 기본계획」에서는 ‘글로벌 스탠더드에 부합하는 이민행정 기반 구축’을 정책 목표로 설정하고, 중점 과제로 ① 국가백년대계 수립을 위한 이민정책 추진체계 구축 ② 이민행정 전문성 및 연구 기반 확충 ③ 기술혁신에 기반한 이민행정 고도화 ④ 국제사회와 공동발전을 위한 이민 협력 강화를 제시 ○ 「재한외국인 처우 기본법」을 근거로 하여, 외국인/이민정책 거버넌스 구축:전 정부 최상위 계획으로 ‘외국인정책 기본계획’을 수립하고, ‘외국인정책위원회’와 ‘중앙행정기관’(국무조정실, 기획재정부 등 19개 위원부처 + 국세청, 해양경찰청 등 관계기관) 및 ‘지방자치단체’로 구성되는 거버넌스 구축 - 외국인정책위원회(외국인정책 심의 및 조정), 중앙행정기관(기본계획 및 연도별 시행계획), 지방자치단체(연도별 시행계획) ○ 국제협력, 중앙-지자체-시민사회 협력 추구 - 외국인/이민정책의 특성상 국제협력이 매우 중요한데, 국내외에서 다층적 국제협력 추구 - 중앙-지방자치단체 협력:광역 이민협력 거버넌스 구축 - 정부와 지방자치단체 및 시민사회 참여:민-관-학 합동 연구, 중앙정부/지방자치단체와 한국인-이주민 등 시민이 함께 하는 프로그램 추진 ○ 지역사회 참여 확대 - “광역형 비자” 도입, “지역특화형 비자” 및 농･어업 “계절근로자 제도” 활성화를 통해 지역 경제의 활력 제고 - 시장 수요 적극 반영 - “민관합동심의기구” 등 다양한 방법 모색 ○ 외국인･이민정책 거버넌스 및 전달체계의 한계 - ‘이민청’ 입법화는 성공하지 못했고, 차기 정부 정책과제로 이월할 수밖에 없는 상황 - 기존 이민청 설립법안은 단순히 새로운 행정조직을 설립해야 한다는 내용만 있지 이주민 체류자격별 정주 여건 개선, 사회통합 정책 분화 등 중요한 내용을 포함하지 못함 - 외국인력 도입 규모를 대폭 확대했는데, 그 근거 자료를 발표하지 않거나, 후속 대책이 막연한 사례도 있음 - 문제점:‘이민청’ 설립에 관한 논의는 무성하나 추진 주체가 없으며, 그 구체적 업무관장 영역이 불명확 - 원인 진단:국내 사회집단의 이해관계 조정의 어려움과 이민자 유입에 대한 사회적 수용성 문제로 있지만, 그보다는 정쟁(政爭)의 대상이 된 것이 원인 4) 외국인력･이민자 유입의 영향과 시사점 □ 비전문취업과 방문취업, 그리고 전문인력의 경우 국내 재정에 대해 양(+)의 순 기여도를 나타내고 있으나, 나머지 체류자격의 경우 재정기여도의 현재가치가 음(-)인 것으로 나타남 ○ 단기순환인력의 경우에는 대부분 우리나라에서 취업을 하여 소득을 얻고 세금을 납부하는 반면, 은퇴 이전에 대부분 우리나라를 떠나게 되어 재정부담을 유발하는 수준이 낮기 때문에 우리나라의 재정에 대한 기여도가 양수로 추산됨 ○ 전문인력의 경우에는 1인당 기여도는 내국인의 2~3배에 이를 정도로 높으나, 전체 인구 규모 자체가 작아 기여도의 총합은 작은 수준에 그침 ○ 결혼이민, 재외동포, 영주, 및 기타 체류자격의 경우 연령대가 높거나 경제활동참가율이 낮은 등의 이유로 기여도가 음수로 계산됨 □ 시사점 ○ 단순히 유입 규모만 늘리는 것은 오히려 재정부담으로 작용할 가능성이 있으므로, 이민 유입으로 인한 재정 문제의 완화를 기대하기 위해서는 이민자의 생산성이나 연령, 체류기간에 대한 선택적인 이민 정책 - 30세 중반 이하의 낮은 연령대의 외국인을 위주로 이민을 받아들이고, 높은 생산성을 가진 외국인은 준영구적으로 체류할 수 있는 비자를 제공하는 등의 방법으로 이민을 유치 ○ 비전문취업이나 방문취업자와 같이 생산성이 낮은 외국인의 경우에는 순환인력 원칙을 유지함으로써 현재와 같은 이민 유입으로 인한 재정 손실을 해소하려는 노력이 필요 ○ 중숙련 이하의 이민자의 경우에는 교역가능성(tradability)이 낮거나 전략적으로 국내 생산 장려가 필요한 서비스업, 건설업, 농림수산업 등을 중심으로 유입을 선별적으로 유도하는 것이 바람직 ○ 고학력, 첨단산업 종사 이민자의 경우에는 기존의 내국인 노동자 및 국내 자본과의 대체성(substitutability)보다는 보완성(complementarity)이 높은 것으로 사료되므로, 고숙련･전문인력을 유치하는 데 있어서는 적극적인 기조를 유지 3. 저출산 고령화 대응 이민전략 패러다임 구축방향 가. 유입정책 □ 취업체류자격 관리를 임금수준 기준 등 시장친화적으로 관리하는 자격과 쿼터 설정을 통해 관리하는 자격으로 이원화하여 투명성을 높이고 쿼터 설정의 실효성이 없는 자격은 취업 지원 기능을 강화 ○ 전문인력(E1∼E-7), E-8, E-9, E-10, F-2-R 및 선원법 도입 어업근로자 취업 관련 체류자격을 고급인재(Tier1), 전문인력(Tier2), 일반기능인력(Tier3) 및 Tier4 등 4단계로 개편 □ 민간중개기관 관리체계 정비 ○ 중개기관 인증제를 도입하여 송입기관 및 송출기관 관리 - 직업안정법에 해외 송입 요건을 명시 - 송출･중개수수료 가이드라인 제시 ○ 중개기관의 책임과 권리를 부여 - 중개기관의 역할을 체류관리 지원으로 확대 □ 채용기업의 외국인 관리책임 강화 ○ 외국인 채용기업의 책무 : - 수요자 중십의 비용체계로 전환 - 외국인 체류관리 강화, 중개기관(전문 사후관리 업체) 활용하는 방안 * 대만 및 일본의 사례 나. 체류관리정책 □ 체류자격 체계 재정비 ○ 변화한 경제사회 환경과 그에 따른 정책 수요를 반영하여 체류자격(visa status) 체계 재정비 ○ 외국인/이주민 정책 수요에 맞춘 통계 산출이 가능하도록 체류자격 체계 재조정 - 이민정책은 통계 등 데이터에 바탕을 둔 증거기반 정책이어야 하는데, 현재 체계로는 그것이 매우 어려움 - 체류자격 체계를 정비하면서, 새로운 기준에 맞게 기존 데이터를 재조정하는 것 역시 필수 ○ 현주 또는 상주인구 등 정책 수요를 반영한 다각적 통계 산출이 가능하도록 조정 - 현주인구, 상주인구 중 어느 하나를 선택하는 것이 아니라 둘 다 이민정책에 필요 □ 불법체류외국인정책 ○ 기존 대책의 문제점 보완을 통한 정책 추진력 강화 - 불법체류자를 ① 체류자격(단기와 장기), 불법체류기간, 출신국, ② 경제활동 여부와 취업 부문(산업, 직업, 지역), ③ 범법 이력과 사회 적응력, ④ 취약 계층 여부 등으로 구분하여, 규모를 확인하고, 불법체류 원인을 분석하여 대책 마련 이주민의 고용형태 다양화를 통해 불법체류 유인 축소 ○ 단계별 대책 마련 - 자진 출국 프로그램 강화:자진 신고자에 대한 인센티브가 확실히 적용되도록 홍보 - 불법체류자 발생 요인 차단:비자 관리 디지털화, 브로커 단속 강화, 합법체류 외국인에 대한 사회통합 프로그램 강화 ○ 범죄와의 연계 방지 - 불법체류자의 범죄 관여를 방지하기 위해 체계적인 신분 확인 시스템 운영 - 경찰, 출입국관리소, 고용주 간의 데이터 공유 시스템 구축 ○ 사회적 합의와 공감대 형성 - 주민과 사업주 등을 포함한 공청회와 협의를 통해 정책 방향 설정 - 공정성 강조:합법체류자와 형평성을 유지하면서 불법체류자 대책 마련 ○ 지역별 특화 대책 - 노동력이 절대적으로 부족한 지역에서는 특별 대책 마련 다. 사회통합정책 ○ 사회통합정책 패러다임 전환 - 입국 당시 또는 체류 중의 체류자격에 따라 외국인을 한시형-정주형으로 분류하여 정책 추진하는 현재 정책은 ‘체류자격 변경’을 통한 외국인의 지위 변동에 대응할 수 없음 - 외국인의 한국에 대한 경제･사회･문화적 기여도, 한국 사회 정착 및 기여 의지, 한국사회 구성원과의 밀접 접촉도 등 여러 요소를 복합적으로 고려하여 사회통합정책 재설계 ○ 영주권 트랙의 확대 - 한국 사회에서 외국인이 안정적으로 정착할 수 있도록 하는 가장 기본적인 조건은 안정적인 체류자격의 보장이라는 점을 중시 - E-9 → E-7-4 → F-2 → E-5, 또는 유학생 → F-2-R → F-5 등 다양한 영주권 트랙을 개설하고, 브로커 도움 없이 가능하도록 제도와 운영 시스템 정비 ○ 이주민-비이주민 쌍방향적 사회통합정책 추진 - 선주민(한국인)이 외국출신 이주민을 사회의 온전한 구성원으로 인식하고 인정하도록 하여 쌍방향적 사회통합 추구 라. 이민정책 거버넌스 ○ 이민정책 총괄 기능의 강화를 통한 통합 거버넌스 체계 구축 - 외국인 이민정책의 일관성과 효율성을 확보하기 위해서는 범부처적 협력을 조율할 수 있는 총괄 기구가 필요함 - 이해관계자들의 충분한 협의를 바탕으로 중앙의 관련 부처, 지자체, 시민사회 수준에서 어떤 기능과 역할을 해야할지 전체적인 밑그림, 구체적인 실천계획 마련 - 이민전담기관:기획･조정이 실제 원활하게 이루어질 수 있도록 관련 기관들의 고유 기능을 인정하는 주류화를 중시하면서도, 기타 협력 기관에서는 수행이 쉽지 않은 관련 통계 등 정보 확보･연구･지원･평가 기능을 통해 유기적인 협업이 이루어야 함 ○ 이민정책 주관 부처의 명확한 역할 설정 - 통합된 총괄 기구 조정하에서, 기존 주관 부처는 자신의 영역에서 정책을 집행하되, 총괄 기구의 조정하에 다른 부처와 협력하는 것이 필요 - 이를 위해 종래 부처별 역할 유지, 다만 주류화정책(mainstreaming)에 따라 이민유형에 따른 대상집단별 정책 보다는 부처의 고유기능에 대한 강조가 필요 ○ 기획･조정 기능 확보를 위한 의사결정지원체계 마련 - 각 부처의 기능 연계 및 정책 사각지대 해소 - 각 부처가 협력할 수 있는 의사결정데이터 구조 및 지방정부 및 민관과 협력을 위한 의사결정지원 체계 마련:외국인 이민자 데이터 공유･활용 체계 구축, 지방정부와의 협력 강화, 민관 협력 강화 마. 지역이민정책 거버넌스 ○ 지역 기반 이민정책 추진을 위한 법적 근거의 마련 및 역량 강화 노력 - 이민정책 추진 관련 지역의 역할 및 권한 범위 재조정 - 이민정책을 추진하기 위한 통합 이민법(immigration law)의 제정 및 지자체의 역할과 권한 명시 - 지역 기반 이민정책 추진을 위한 지방자치단체 역량 강화 - 지방자치단체 외국인/이주민 관련 업무 담당자들간 협의체 구성 및 운영 - 외국인/이주민 관련 중앙정부-지방자치단체-시민사회간 협업체계 강화 ○ 광역 지방자치단체 중심의 지역 이민정책 추진체계 마련 - 지역 차원의 이민/외국인(력) 정책은 중앙정부가 설계한 이민/외국인력 정책을 지역 현장에서 추진하는 “집행자”로서의 역할 뿐만 아니라 지역 내 산업/업종의 특성과 수요를 반영한 정책 추진 노력이 병행 - 이민정책 전반을 광역 지자체에서 주도하고 이를 기초 지자체와 연계 및 지원(향후 기초 지자체들의 역량 향상 시 해당 역할/기능을 일정 부분 이관) - 외국인/이주민들의 지역 유입 및 정착을 촉진하기 위한 비자제도 신설 및 재설계 과정에서 중앙정부와 협업 파트너로서 광역 지자체의 핵심 역할 수행 ○ 지속 가능한” 이주민/외국인(력)의 정주 방안 마련 - 지역사회 통합 관점에서 외국인의 유입, 정착/정주 방안을 모색 - “출발선”이 각기 다른 이주민/외국인들의 상황을 고려한 지역정착 계획을 시행 II. 외국인･이민정책 개선 방안 1. 외국인력 유입정책 가. 외국인력 도입방향과 체류자격 □ 국적, 합법 체류, 주민 여부를 나누는 다층적인 구분선의 변화모색 ○ <국적자 vs. 비국적자> 구분선:체류 외국인의 영주권 및 국적취득 기준 완화(유연화), 장기체류 기회 및 경로의 확대방안 모색 ○ 지역 내 거소를 두고 체류하는 외국인/이주민들을 지역사회 구성원으로 인식하고 이들의 지역정착 및 정주를 위한 최소한의 인프라 구축 및 지원체계(협업체계 포함) 마련 [그림 1] 이민자 활용 기본방향 □ 외국인 체류유형별 맞춤형 전략 수립 ○ (외국인 유입 전략과 고려요소) 체류형태 등에 따른 맞춤형 전략과 유입전략별 고려요소 - 단기순환정책과 반복갱신형 장기거주, 정주화에 대한 원칙을 정하고 유입자격요건, 가족동반허용여부, 정책방향에 대한 종합적인 검토가 필요 - 체류자격(사증) 중심의 전략이 아닌 노동시장 내 지위, 인도적 측면, 사회통합 가능성 등을 종합적으로 고려하여 접근 <표 2> 외국인 체류유형별 유입전략 체류형태 정책유형 정책 방향 정책대상 단기순환 고용 노동 정책 한시적 체류와 귀국 대부분 비전문인력 장기거주(반복갱신) 고용, 노동정책 체류기간 제한 없이 장기거주가능(가족동반) 숙련인력, 전문인력 정주화(영주권, 귀화) 주민정책 정주화와 시회통합 - 노동시장 통합 정주형 이민자 (동포, 영주권자, 거주, 동반, 귀화자 등) ○ 외국인 유입 전략에 대한 다음과 같은 기본원칙 설정 - 산업구조 및 기술혁신 요소 등을 고려한 노동시장 대응형(3∼5년, 반복갱신) 외국인력 유치 및 활용 + 외국인력 정책통합 및 추진체계 재구축 - 인구정책적 접근 및 이민자 경쟁력 강화 + 이민사회 수용기반 구축 - 정주가능성이 높은 이민자에 대해서는 노동시장 통합프로그램을 통해 인적자본 경쟁력을 강화 -> 교육훈련, 취업지원서비스, 복지 사각지대 해소, 고령화 대응 - 정주형 이민자의 고령화, 재정지출에 미치는 영향(건강보험, 복지지출 ) 대비:동포, 영주권자, 국적취득자 등 정주형 이민자의 노동, 복지, 사회적 지위, 소득, 빈곤, 지역사회 통합 등에 대한 전반적인 실태와 이에 대한 정책방안 수립 <표 3> 외국인 유입전략별 고려요소 체류형태 고려요소와 기본원칙 단기순환 (고려요소) 한시적 필요노동력 확보, 사회경제적 비용 크지 않음, (기본원칙) 일정 체류기간 후 귀국 장기거주(반복갱신) (고려요소) 노동생산성, 정주가능성 높으나 비국민 접근, 사회경제적 편익 (기본원칙) 선별 기능 강화 및 이에 대한 기준 마련 정주화(영주권, 귀화) (고려요소) 사회통합 비용 감수 (기본원칙) 국적에 관계없이 주민정책으로 접근 2. 취업체류자격 제도 개선 가. 체류자격 개편 □ 기본 방향 ○ 기존의 취업체류자격을 크게 4종류로 개편하여 노동시장 구조변화, 이민자 통합정책 방향에 효과적으로 대응 ○ 현행 노동이민 취업제도를 과감하게 개편하여 통합적인 체류관리기틀을 마련하고, 노동이민제도 원칙을 정립하며, 관련 체류자격의 연계 및 이를 위한 관할 부처 간 협력체계를 구축 ○ 체류자격 개편과 관련한 핵심과제는 개편 방향 및 체류자격 요건에 대한 규정이라는 실무적인 측면과 체류자격 개편에 대한 종합적인 운영주체인 거버넌스 문제라고 볼 수 있음 - 체류자격 개편방향에 대한 보다 심도 있는 논의가 필요하며 이하에서는 기본적인 방향과 원칙을 제시하고자 하며 추후 이와 관련하여 통합적인 체류자격 운영을 위한 거버넌스 체계를 어떻게 가져 갈 것인가에 대한 논의가 필요하며, 본 연구에서는 기본적으로 외국인력 유입분야, 유입자격, 유입규모에 대한 결정은 관련 전문가 및 관계부처가 참여하는 별도의 위원회를 통해 운영하는 방안을 제시함 □ 고급인재:Tier1 ○ 산업 및 직종에 관계없이 일정한 요건을 충족할 경우 체류자격을 부여 ○ 체류자격 요건 - 해당 분야 직종의 임금수준 기준 또는 기타 요건 - 기타 요건:경력, 학력, 국제적으로 공인된 분야의 전문가 등 ○ 거주 및 영주권 취득 용이(패스트 트랙) ○ 가족동반 허용 □ 전문인력:Tier2 ○ 현행 E-1∼E-7-2를 포괄하여 임금수준에 따라 3단계로 구분하여 운영 - 각 단계별 체류자격 요건을 재부여하고 사용주 후원을 강화 ○ 반복갱신 가능하되 단계별로 반복갱신 가능횟수를 제한하는 방안도 검토 ○ 인력 부족 직종리스트를 작성 - 3년마다 작성하되 1년마다 수정보완하며 이를 위해 민간전문가 및 관련 부처로 구성된 의 위원회를 구성하여 운영 ○ 숙련수준에 따라 3단계로 구분:Level1→ Level2→Level3 - Level2, Level3는 가족동반 허용하며, Level1은 임금수준을 토대로 일정한 자격요건 해당자만 부여 ○ ‘전문인력 도입위원회(가칭)’를 구성하여 허용분야 정기적으로 갱신 □ 기능인력:Tier3 ○ 현행 E-7-3, E-7-4, E-9, E-10을 포괄하여 운영하며 관장부처를 일원화하고 허용분야 및 도입쿼터 적용 ○ 고용계약 방식의 다양화 - 상시직접고용을 기본으로 하되, 업종 및 직종에 따라 파견 및 도급 허용 ○ ‘일반기능인력 도입위원회(가칭)’를 구성하여 도입규모 및 쿼터 결정 ○ 숙련, 직업훈련이수, 자격검증, 임금요건, 사용주 후원 등을 토대로 체류자격 이행경로 마련 (Level1→Level2→Level3) ○ Level1 - 최대 체류기간 3+3년, 가족동반 금지, 3년 체류 후 Level2로 이동 가능하며. 사업장 매칭시점 기준 3년 이후 사업장 이동 가능 * 현행 고용허가제 인력 Pool내에서 선발하되 해당 인력 Pool내에서 민간알선 가능 * 민간 알선 시 사업주가 채용비용 부담하여, 회사 측의 요건에 부합하는 역량강화를 위한 별도의 교육훈련 가능 ○ Level2 - 최대 체류기간 3+3+3년으로 하되 5년 후 부터는 Level3로 이동 가능 - 3년 이후 사업장 이동 가능하며 가족동반은 임금수준을 토대로 일정한 자격요건 해당자만 부여 * Level2에 해당하는 인력은 Level1에서 이동할 수도 있고 해외 현지에서도 채용 가능 * 외국인 유학생 중 한국어 능력 및 기능요건을 갖춘 경우 Level2로 진입가능 ○ Level3 - 기본적으로 Level2에서 이동함을 원칙으로 함 - 임금요건을 기준으로 결정하여 작업반장이나 기능장 등 사용주 후원제도 도입 - 반복갱신 가능하며 가족동반 허용 및 영주권과 연계 ○ Tier4 - 유형 1:지역특화 비자로 Tier3의 Level2와 Level3에서 한국어 역량 및 지방자치단체장의 후원을 통해 선정 - 유형 2:계절근로자로 다양한 유형의 제도가 운영되고 있는 바 현행 운영방식의 다양성을 유지하되, 기초자치단체가 개별적으로 도입하는데 따른 거래비용을 줄이고 규모의 경제 실현을 위해 도입 및 운영주체를 광역단위 등으로 통합하는 방안을 검토하고 체류관리 및 지원기능 [그림 2] 취업체류자격 개편방안 현재    ⇒ 개편 영주 외국인 외국인 영주 체류자격 기회 확대 취업 체류자격 전문인력 취업체류자격 외국인 통합체계 구축(법 및 관리체계) 고급인재(Tier1) 전문인력 (Tier2) Level1 Level2 Level3 기능인력 (Tier3) Level1 Level2 Level3 Tier4:(유형 1) 지역특화 비자 (유형 2) 계절근로자, 한시적 취업허가 비취업체류자격  정주자 (결혼이민자외국국적 동포등 기타 정주형 이민자 - 인적자원개발 강화 - 취업 및 구직활동 지원 유학생 - 유학생 인적자원 역량 강화 - 재학 중/ 졸업 후 취업 및 구직활동 관리 및 지원 단순기능인력 불법체류자 관리 외국인 총체류자의 일정비율을 넘지 않도록 외국인력 정책과 연계하여 불법체류자 출입국관리 강화 기타 외국국적 동포 등 비취업자격 외국인경제활동참여자 나. 전문외국인력 제도 개선 □ 국가혁신역량 발전을 위한 통합적 계획 및 조정을 담당할 컨트롤타워 수립 ○ 현재 우수 전문인력 유치 제도 및 정책과 관련, 국가혁신역량에의 기여와 기술인력 부족에의 대응 등 목적 기반 통합적 계획을 수립하고, 부처 간 정책을 조정할 조직이 필요 □ 국내 연구조직 기반의 정책･제도 강화를 통해 국내 조직의 국제화역량 및 우수 전문인력 수용력 강화 유도 ○ (조직 기반 우수 전문인력 유치 역량 강화) 외국인 우수 전문인력의 유치를 위한 국내 연구조직들의 역량 강화 - 우수 전문인력의 유치를 위해서는 고등교육 지원금 증가*, 출연연 예산규모 증가와 같은 국내 연구조직의 재정 확충을 통한 임금 상승, 언어 지원을 포함한 연구지원역량 강화**가 필수적 □ 국내 외국인 우수 전문인력의 성공모델 구축 ○ 국내 대학･연구기관들이 국제적 명성을 확보하도록 육성함과 동시에, 국내에 유치된 중견 및 신진연구자의 성공적인 연구경험 사례, 조직 적응 및 내부 성장 사례 등 성공적인 연구 및 정착 사례를 늘릴 필요가 있음 ○ (신진연구자 단계 지원 확대) 도전적인 목표와 연구계획을 모집하고 높은 자율성을 부여하는 박사후연구자 유치 확대 필요 □ 보편적 비자체계로의 이행을 통한 우수 전문인력의 관리 강화 및 효과적 정책 모색 ○ (보편적 비자체계로의 이행) 7장의 논의 대상이 되는 우수 전문인력에 대해서도 현재의 무질서한 비자체계를 수요자 중심, 즉 임금, 직종 등을 중심으로 간소화한 보편적 비자체계로 이행할 필요가 있음(6장 4절의 체류자격 개편방안 참조) ○ (성과기반 우수 인재 인증 체계) 공공부문에서 우수 인재가 가지는 전문성의 영역을 파악하기 어려우므로 학력 등 형식적 지표보다는 실질적인 창출 성과를 기반으로 인력 수요자가 책임을 지는 검증체계로 개편 - 명시적인 기준을 최소화하고(예:학사 학위자 이상 등), 수요자가 외국인 인재를 검증, 관리하도록 비자제도를 개편하며, 우수성 기준 설정 시 객관적이며 명시적인 수준*을 기반으로 보편적으로 설정 다. 기능인력･비전문인력 통합관리 1) 고용허가제 개편방안 □ 한국은 외국인과 인력 수출국에서 가장 선호하는 국가이므로 상황을 효과적으로 활용하는 방안 필요 ○ 업종별로 특화 국가를 지정하고, 국내에서 활용되는 기술에 관한 교육훈련 프로그램 제공 후 훈련을 의무화 - 현재도 한국어능력시험(TOPIK) 합격자를 대상으로 기능검정을 시행하고 있음 - 이를 더 효과적으로 운영하기 위해서는 TOPIK 합격자에게 훈련 의무를 부과하고 역량을 평가하는 시스템을 구축하도록 유도해야 함 - 훈련성과 및 역량 평가는 한국의 사업주 단체도 참여할 수 있어야 하고, 기간은 분기별로 시행하는 것이 효과적일 것으로 판단됨 ○ 훈련 의무화 및 성과를 평가하는 시스템이 효율적으로 운영되는 국가에 대해서는 고용허가제 배정인원을 상향함 - 노동력을 송출하는 국가와 해당 국가의 외국인은 한국에 입국할 수 있는 기회가 확대되는 것에 대한 선호가 매우 강함 - 따라서 사업주의 요구를 충족할 수 있는 방법과 배정인원(quota)을 연계하는 방법은 매우 실효적인 수단이 될 것으로 기대됨 - 내국인 중 선발을 통해 강사를 필요로 하는 국가에서 활용하도록 하면 내국인 은퇴자의 일자리 창출에도 기여할 수 있는 효과가 있음 □ 입국 전 훈련을 이수하고 현지에서 평가를 거쳐도 국가별로 역량의 차이가 발생할 수 있으며, 이를 보완할 수 있는 수단 필요 ○ 입국 후 사업주의 검증 필요 - 일본은 기능실습생 도입 시 일본 입국 후 1개월 의무적으로 훈련을 이수하도록 하며, 비용은 사업주가 부담함 ㆍ일본은 기능실습생 유입과정에서 외국인의 자국에서 송출기관이 운영하는 기능훈련과 일본어, 일본문화 교육을 시행하고 있음 - 우리도 이런 체계를 구축하는 것이 필요하며, 이는 사업주의 필요에 따른 생산성 개선뿐만 아니라 외국인근로자의 재해 예방에도 직접적인 효과를 기대할 수 있음 ㆍ외국인근로자의 재해 예방 및 산재사고 감소는 한국의 국제적인 위상에도 긍정적으로 작용할 수 있음 - 자국에서 입국 전 훈련을 통과하였으나, 입국 후 검증과정에서 외국인근로자의 역량이 미달한 것으로 판정되는 경우 보충교육 시행 - 보충교육은 1주에서 8주 이내의 과정으로 탄력적으로 운영하고, 훈련비용을 외국인근로자와 사업주가 분담해야 함 ㆍ현재 시범사업으로 운영되는 특화훈련처럼 일률적인 훈련기간으로 운영하는 것은 효율적이지 않음 ㆍ또한 수익자부담 원칙에 입각해 훈련성과 미흡에 책임이 있는 외국인근로자, 그리고 해당 외국인근로자를 고용할 사업주는 투자의 측면에서 비용을 분담하는 것이 타당함 ㆍ고용보험기금을 통한 훈련비 지원은 내국인에 대한 역차별이 될 수 있다는 측면에서 훈련비용 부담은 수익자부담 원칙이 준수돼야 함 ㆍ훈련비용을 고용보험기금으로 지원하는 것은 훈련에 대한 열의를 유도할 수 없고, 성과를 기대하기 어려운 문제가 있음 □ 사업장 이동 목적의 불법행위 및 일탈행동이 빈번하게 발생하고 있으나, 제재수단이 미흡하므로 개선이 필요 ○ 고용허가제 외국인근로자가 사업장 변경을 할 수 있는 공식화 된 사유가 존재하나, 외국인근로자 자신의 필요와 목적을 위해 불법행위 및 일탈행위가 빈번하게 발생함 ○ 이를 제재할 수 있는 수단이 부족하고, 소규모 영세 사업자는 제재수단의 활용도 현실적인 제약이 따름 ○ 이로 인하여 외국인근로자가 불법행위 및 일탈행위를 할 경우 출국조치를 취할 수 있도록 엄정한 규정의 정립과 실행이 필요 ○ 엄정한 제도 운영을 통해 단계적으로 외국인근로자의 자정을 유도할 수 있어야 함 □ 특정활동(E-7) 체류자격 중 일반기능인력(E-7-3), 숙련기능인력(E-7-4)과 연계 강화 ○ Tier3에 고용허가제(E-9)로 입국해 일정한 역량과 한국어능력을 보유한 외국인근로자와 특정활동 중 일반기능인력(E-7-3), 숙련기능인력(E-7-4)을 묶어 운영 및 관리 ○ 이런 개편을 통해서 고용허가제(E-9) 외국인근로자에게 체류형 자격인 특정활동(E-7)을 취득할 수 있다는 경로 제시 - 고용허가제(E-9)로 국내에서 체류 후 성실근로자재입귝제도를 활용할 수 있는 경로, 특정활동으로 이행할 수 있는 경로 등을 제시하는 것은 외국인근로자에게 편익을 제공하는 수단이 됨 □ 중개기관(또는 지원기관)의 역할에 대한 근거 규정 마련 ○ 사후관리 및 체류기원서비스를 담당하는 기관을 육성하는 방안 검토 - 일본과 대만은 민간의 역할을 허용해 관리에 활용하고 있고, 관련 부처에 보고의무를 부과하는 방식을 활용하고 있음 일본과 대만이 이런 역할구분과 민간 위탁을 활용하고 있는 취지와 성과를 참고할 필요 ○ 책임 있는 외국인 고용 및 체류질서 확립을 위하여 채용 기업에게 외국인 관리 체계 확립 의무화 규정 신설 (채용, 관리, 이직 등 전 프로세스 관리) ○ 수요 업체가 해당 의무 수행이 어려울 경우, 외국인력관리 전문업체에 맡길 수 있는 제도적 기틀 마련 ○ 일본과 대만과 같이 의무화하는 방안도 검토 - 의무화는 Tier3의 leve1에 한정하며 level2는 임의화하여 사업주의 선택권을 부여 - 의무화 기간 동안 사용주와 외국인근로자가 소요비용을 부담하도록 하되 연차에 따라 비용을 차등화 □ 외국인 채용 기업의 책무:수요자 중심의 비용 체계로 변화 필요 ○ 수요자 지불 체계 - 경쟁력 있는 인력을 해외 노동시장에서 확보하기 위해서는 송출 수수료를 현재 외국인 본인 부담 체제에서 수요자 지불 체계로 전환 ○ 기대 효과 - 수요 기업의 책임 있는 인력 채용 - 수요 기업의 무분별한 해고 문제 방지 - 불법 체류 문제 예방 - 고숙련 외국인 유입 촉진 ○ 외국인 채용 기업의 관리 책무를 강화할 필요 3. 사회통합정책 개편 ○ 사회통합정책의 패러다임 전환 - 이민자를 선별해서 차별적으로 포섭 또는 배제의 대상으로 설정하고 특정 체류 자격을 가진 외국인만을 사회통합정책의 대상으로 간주하는 정책에는 한계가 있음 - 국내에 체류하는 모든 외국인 어떤 식으로든 (설사 그것이 ‘불법체류’ 방식이라도) 한국 사회에 정착할 가능성이 있다는 사실을 인정할 필요가 있음 - 따라서 입국 당시 혹은 체류 기간 중의 체류 자격에 따라 외국인을 분류하여 정착 가능성을 예단하기보다는, 외국인이 실제로 경제･사회･문화적으로 기여하는 바와 개인의 한국 사회 정착 및 기여에 대한 의지, 한국 사회 구성원과의 밀접도 등을 고루 검토하여 정착 가능성을 판단할 필요가 있음 ○ 영주권 트랙의 확대 - 한국 사회에서 외국인이 안정적으로 정착할 수 있도록 하는 가장 기본적인 조건은 안정적인 체류자격의 보장 - 이주민이 한국 사회에 통합되도록 하는 제도적 출발점은 영주 체류자격의 보장 - 최근 외국인이 영주권에 접근하기 위한 영주권 트랙이 확대되고 있으나 여전히 영주권 취득 비율은 높지 않음 ○ 이주민-비이주민 쌍방향적 사회통합정책 - 비이주민이 이주민도 사회의 온전한 구성원으로 인식하고 인정하도록 하는 것이 쌍방향적 사회통합의 출발점 - 이를 위해서는 이주민도 비이주민과 동등한 수준의 권리를 보장받고 사회적 책임을 부여받도록 하여야 함 ○ 이민자의 노동시장 내 지위 강화 - 이민자의 사회통합을 위한 경제적 지위를 보장하기 위해 가장 기본적인 것은 노동시장에 공정하고 안정적으로 접근할 수 있도록 보장하는 것 - 노동시장 내 이민자의 지위에 가장 근본적인 영향을 주는 것은 체류자격이므로 체류자격에 따른 노동시장 접근 제한에 관한 제도들을 재검토할 필요 있음 ○ 모든 이민자를 포함하는 보편적 보건 및 사회복지 체계 강화 - 지난 2020-2023년 코로나19 팬데믹 시기 한국 정부는 PCR 검사, 치료, 백신 등 전염병의 예방과 치료에 관한 일체의 지원을 체류자격에 상관 없이 모든 외국인에게 제공하였으며, 이를 통해 방역을 강화하고 국민을 포함하여 영토 내 모든 사람의 건강권을 강화할 수 있었음 - 이 사례는 보편적 보건 체계가 국민과 영토 내 모든 사람의 건강에 긍정적인 효과를 갖는다는 사실을 입증한 사례로, 이러한 제도의 확산을 적극적으로 고려할 필요가 있음 - 이를 위해 정주자격 대상으로 간주되지 않는 저숙련 외국인노동자나 미등록(불법체류) 외국인을 포함하여 모든 사람이 이용할 수 있는 공공의료 시스템(지역 공공의료기관 등)이 효과적인 기능을 하고 있으므로, 이를 강화할 필요가 있음 ○ 사회통합 프로그램의 쌍방향성 강화와 다원화 - 현재 법무부가 시행 중인 ‘사회통합프로그램’은 ‘재한외국인이 우리 사회 구성원으로서 살아가는데 필요한 기본소양 함양 기회 제공’을 목적으로 영주자격 또는 국적취득의 조건으로 요구되고 있음 - 앞서 기존 연구에서 수 차례 반복된 것과 같이 사회통합 정책의 쌍방향성과 다원화 강화를 위해 유사한 프로그램을 일반 국민, 관련 정책 입안자 및 실행자를 대상으로 확대할 것이 요구됨 - 특히 학교 교육 등을 통해 다문화 및 사회통합과 관련한 다양한 교육을 접한 청소년에 비해 성인을 대상으로 하는 프로그램은 부재하며, 그 결과는 「국민다문화수용성 조사」에서 성인이 청소년에 비해 ‘다문화수용성’이 매우 떨어지는 것으로 드러남 - 따라서 기존의 ‘사회통합프로그램’을 확대하여 일반 성인국민을 대상으로 하는 프로그램을 강화할 필요가 있으며, 특히 상대적으로 영향력이 큰 ‘중앙 및 지방 정부의 공무원, 대중매체의 내용생산에 관여하는 언론종사자’(김혜순 2010 등) 가운데 관할 구역 내 이민자 비율이 높은 지역을 우선적으로 고려하여 인센티브 형태의 교육프로그램을 개발 4. 거버넌스 체계 개편 □ 통합 거버넌스 체계 구축 ○ 총괄 기능의 강화(범부처적 성격) - 외국인 이민정책의 일관성과 효율성을 확보하기 위해서는 범부처적 협력을 조율할 수 있는 총괄 기구 필요, 전체 외국인 이민정책의 종합적 기획 및 부처 간 정책을 조정하며, 부처 간 충돌이나 중복을 방지하는 역할 수행 - 법무부, 고용노동부, 여성가족부, 교육부, 보건복지부 등 주요 부처 포함, 지방정부와 민간 및 주요 이민자 집단 의견 반영 - 기대효과로는 ▲정책의 일관성 확보:각 부처의 정책이 동일한 목표를 향해 나아갈 수 있도록 조율, ▲정책 중복 및 사각지대 방지:통합적인 시각으로 정책을 기획하고 실행함으로써 사각지대를 해소, ▲장기적 전략 수립:인구구조 변화에 대응하는 장기적 정책 방향 수립 등을 들 수 있음 ○ 주관 부처의 명확한 역할 설정(부처 단위 역할) - 각 부처는 외국인 이민정책의 실행에서 주관 부처로서의 명확한 역할 담당 필요, 통합된 총괄 기구 하에서 주관 부처는 자신의 영역에서 정책을 집행하되, 총괄 기구의 조정 하에 다른 부처와 협력 - 종래 부처별 역할 유지, 다만 주류화정책(mainstreaming)에 따라 이민유형에 따른 대상집단별 정책 보다는 부처의 고유기능 강조 필요, 즉 ▲법무부:외국인의 출입국 및 체류 자격 관리, ▲고용노동부:외국인 노동자의 고용 및 노동권 보호, ▲교육부:유학생의 교육 정책, ▲보건복지부:외국인의 건강 및 복지 정책 등 - 기대효과로는 부처별로 전문성을 유지하면서도, 총괄 기구를 통해 정책을 일관되게 추진, 주관 부처 간의 협업을 강화하여 정책 충돌 방지, 부처 간 명확한 역할 분담으로 정책 혼선을 줄이고, 책임 소재 명확화를 꼽을 수 있음 □ 기획･조정 기능 확보를 위한 의사결정지원체계 마련 ○ 외국인 이민자 거버넌스의 기획･조정 기능 확보 - 기획･조정 기능 확보를 통해 각 부처의 기능 연계 및 정책 사각지대 해소가 가능하며 이를 위해 각 부처가 협력할 수 있는 의사결정데이터 구조 및 지방정부 및 민관과 협력을 위한 의사결정지원 체계 마련 필요 ○ 외국인 이민자 데이터 공유･활용 체계 구축 - 증거기반(evidence-based)의 이민정책 결정지원을 위해 국내외 주요 이민 데이터 실시간으로 공유･활용 체계를 구축하여, 이민정책 의사결정을 지원할 필요 - 해외 이민동향 수집･분석, 해외 주요국 이민정책 동향 분석 및 법무부의 체류 자격 데이터, 고용노동부의 외국인 노동자 고용 정보, 교육부의 외국인 학생 정보 등 부처 간 정보 공유를 통해 체계적인 이민정책 수립이 가능 ○ 지방정부와의 협력 강화 - 지방정부는 외국인 이민자들이 생활하는 지역 사회에서 중요한 역할 담당, 중앙정부의 정책 방향에 맞춰 지방정부가 외국인 지원 업무를 적극적으로 수행할 수 있도록, 지방정부의 권한과 자원을 강화해야 함 - 지방정부에 자율성을 부여하고, 중앙정부의 재정 지원과 행정적 지원을 확대, 거주 중인 외국인 이민자 관련 통계 구축 및 공유･활용 필요, 지역사회와 연계한 외국인 이민자 통합 서비스 제공(주거, 교육, 복지 지원) - 이를 통해 지방정부는 외국인 이민자의 실제 생활 환경을 가장 잘 이해하고 있으므로, 현장 중심의 지원이 가능, 중앙정부 정책과 지방정부 실행의 조화로 정책 사각지대 해소 등을 기대할 수 있음 ○ 민관 협력 강화 - 민간은 외국인 노동자를 고용하거나 이민자의 사회통합 등을 도우면서 그들의 실제적인 니즈를 잘 파악하고 있는 중요한 주체라는 점에서 정부는 민간 단체와의 협력을 강화하여, 외국인 이민자의 현실적인 요구를 정책에 반영할 필요 - 민간 사업체와의 협력을 통해 수요에 보다 적합한 외국인 노동자 고용 지원이 가능하고 민간 단체와 협력하여 외국인 이민자의 사회 통합, 언어 교육, 법률 상담 등 다양한 분야에서 지원 제공 가능 - 이를 통해 민간의 현장 경험과 전문성을 정책에 반영하여 실효성 제고, 정부와 민간 간 협력 체계 구축으로 정책의 다양성과 포괄성 확보 가능 5. 지역이민정책 개선 □ 이민정책 추진 관련 지역의 역할 및 중앙-지자체간 권한/역할 범위 설정 노력 ○ 이민정책 추진단계별 지자체가 무엇을 할 수 있는지, 중앙-지자체간 역할 분담 관련 원칙을 설정 (원칙/기준1):상위정부 우선원칙에 기반하여 중앙정부의 정책단계별 일원적 관리체계 유지 (원칙/기준2):상위정부 우선원칙에도 불구하고 지역별 특수성과 수요를 반영한 정책 추진이 필요 (원칙/기준3):굉역 지자체를 중심으로 한 지역 기반 이민정책을 추진 (원칙/기준4):비자정책 측면(새로운 비자의 신설 및 지자체의 비자발급 추천 권한 부여/확보)에 국한된 접근을 넘어 보다 종합적인 관점과 시각에서 관련 논의가 진행될 필요 ○ 지역 기반 이민정책 추진을 위한 법적 근거 마련 - 지방자치단체 사무 범위 안에 체류 외국인/이주민 관련 유치, 체류/정착 지원, 통합 관련 업무를 포함하는 방안을 고려 (「지방자치법」 제13조 개정 필요) □ 지역 기반 이민정책 추진을 위한 지자체 역량 강화 ○ 지자체 차원의 외국인/이주민 관련 전담조직 신설 및 이를 통해 지역 체류 외국인들에 대한 종합적, 체계적인 관리, 지원, 통합기능을 지역 차원에서 수행하기 위한 기반 구축 ○ 지자체 외국인/이주민 관련 업무 담당자들간 협의체 구성 및 운영 - 지자체(광역, 기초 지자체 포함) 내 공무원들간 정기적으로 모여 지역 체류 외국인/이주민들에 대한 이슈를 상호 논의할 수 있는 협의기구를 상설화하고 내실있게 운영하려는 노력이 필요 ○ 외국인/이주민 관련 중앙-지자체-시민사회간 협업체계 강화 - 중앙정부는 이민정책 추진과 관련하여 거시적인 방향 설정을 하는 역할 및 이민정책 추진 관련 이해관계자들간 조정이 필요한 부분에 있어 역할을 강화하되, 이주민/외국인의 체류 이후 단계(정착-처우-통합)의 실질적인 역할은 지자체가 맡는 것이 바람직 - 다만 지자체별로 외국인/이주민 관련 정책/제도를 추진할 수 있는 역량과 재원 상황이 각기 다르다는 점을 감안하여, 지자체가 할 수 있는 역할을 장기적으로 확대해나가되, 지자체 중심의 외국인/이주민의 지역 전입, 정착/적응 등 이민정책 추진과정에 비정부기구(지역사회, 이주민 관련 지원 업무 단체 등)의 역할과 비중을 확대하는 등 지원방안의 다변화를 모색 □ 지역사회 통합 관점에서 외국인의 유입, 정착/정주 방안 모색 ○ 외국인(력)의 “지속 가능한” 지역 정착/정주를 위해서는 이들의 지역 내 체류 뿐만 아니라 처우와 통합정책이 함께 유기적으로 고려 필요 - 지역별 이주민/외국인들이 처한 환경과 상황이 각기 다르다는 점을 감안할 때, 지역정착 지원 역시 언어, 문화교육이나 취업 정보제공 등과 같은 보편적인 내용을 넘어 지역 내 실질적으로 살아가는데 필요한 정보나 지원책 등을 포함할 수 있는 방향으로 정착지원 방안과 세부적인 콘텐츠가 채워질 필요가 있음 □ 비수도권 지역은 외국인력의 유인/정착을 위해 수도권과는 “다른” 접근 전략이 요구 ○ 외국인/이주민의 지역 유인과 관련하여 외국인(력)이 가진 특성을 정책설계 시 고려할 필요 - 국내 체류 외국인이 참여하는 노동시장은 외국인력을 두고 지역별로 더 많은 인력을 유치하기 위해 경쟁을 벌이는, 일종의 ‘제로섬 게임(zero-sum game)’과 같은 형국이 만들어진 상황으로, 많은 지자체들이 시행하고 있는 노동･생활환경 개선을 위한 동일한 자원의 투입과 지원 정책만으로는 비수도권 지역에서 외국인력의 안정적인 확보와 유입은 사실상 어려운 상황 - 부가적인 노력을 하지 않아도 외국인(력)의 유입이 자생적으로 이루어지는 수도권과 달리 비수도권 지역의 경우 “어떻게” 외국인력을 지역 내 정주화시킬 수 있을 것인가라는 측면에서 정책적 접근이 필요하며, 이러한 방법 중 하나로 기존 외국인력 정책 틀 안에서 고려되지 않았던 대상집단을 포함시키는 방안을 고려 □ “지속 가능한” 외국인/이주민의 지역 유입 및 정주 여건 마련 ○ 지역정착을 유도하기 위한 타겟 대상(target population)의 선정 - 지역사회 내 “실제” 노동력을 제공하면서 사회경제적 부가가치를 창출하는 외국인은 누구인가? - 현행 중앙정부의 외국인력 정책 틀(「외고인고용법」에 근거한 고용허가제 외국인력)로는 담아내지 못하지만 실제 지역 현장에서 취업 활동에 참여하는 노동인력*을 어떻게 지역 내 이민/외국인력 정책 추진 시 담아낼 것인가? * 재외동포, 난민(신청자, 인정자, 인도적체류자, 재정착난민), 유학생, 이주배경 청소년, 미등록/비합법 체류 외국인 등 - 지역에 정주 가능성이 높은 외국인(력)의 타겟팅 및 유치 + 지역산업의 특수성을 함께 고려 ○ 지역 차원에서 고민해야 할 이주민/외국인(력) 확보 및 유입전략의 설계 - 지역 내 일정 기간 이상 정주가 가능한 인력의 확보방안(“정주화”에 초점) 키워드 : 인구변동, 이민정책, 노동이민, 외국인 전문인력, 이민자 사회통합, 이민정책 거버넌스, 지역이민정책

• 사회문제 > 사회문제일반
• 이규용
• 경제·인문사회연구회
• 2025

K-푸드 플러스(K-Food+) 수출 확대 방안(1/2차년도)

우리 정부는 농식품 수출 확대 및 수출전략 산업 육성을 위해 2023년 1월 케이-푸드 플러스(K-Food+) 수출 확대 추진본부를 출범하는 등 농식품(K-Food)과 농식품 전후방산업(K-Food+) 수출에 중점을 두고 있다. K-Food+ 수출 확대 전략은 과거에는 수출 정책에서는 중요하게 고려되지 않았던, 농식품 전후방산업의 영역으로 정책의 범위를 확대했다는 측면에서 의의가 있다. 농식품과 그 전후방산업은 서로 밀접하게 연계되어 발전하는 경향이 있으므로 농식품 수출과 그 연관산업의 해외시장 개척을 종합적으로 추진하는 것은 타당성 있는 정책 방향이라고 판단된다. 농식품 연관산업의 경우, 개별 산업의 수출 확대 방안을 연구하는 것과 함께 K-Food+ 차원의 연관성을 찾는 것도 필요하다. 개별 산업의 수출 확대 방안을 제시하는 것도 의미가 있겠으나, K-Food+ 수출 확대가 정부의 주요 수출전략이므로, K-Food+ 수출 차원에서 농식품과 전후방산업의 연계성을 발굴하는 것도 필요하기 때문이다. 이에 본 연구는 K-Food+ 개별 산업의 수출 확대 방안을 제시함과 동시에, K-Food+ 차원의 종합적인 수출 확대 방안을 제시하고자 하였다.

• 농림·해양·수산 > 농림·해양·수산일반
• 정대희
• 한국농촌경제연구원
• 2024

러시아의 글로벌 사우스(Global South) 전략과 정책 시사점

이 보고서는 2022년 2월 우크라이나 전쟁 발발 이후 러시아의 새로운 대외정책 방향인 글로벌 사우스 전략을 보다 객관적이고 종합적으로 파악하고자 한 연구 결과이다. 특히 전쟁 발발 이후 세계질서의 변동과 재편 과정을 고찰함과 동시에 대외전략 환경의 구조적 변화 속에서 러시아 정부의 새로운 대외전략 방향을 분석하는 것에 연구의 주된 목적을 두었다. 다시 말해서 이 연구는 러시아 글로벌 사우스 전략의 방향과 주요 내용, 추진 현황을 다자적(브릭스) 및 지역적(중동, 아프리카, 중남미) 맥락에서 고찰하고, 이를 토대로 유용한 정책적 시사점을 도출하고자 했다. 제2장에서는 러-우 전쟁과 글로벌 사우스의 부상을 고찰했다. 러-우 전쟁은 국제질서의 변화에 큰 영향을 미치고 있으며, 이는 다음 세 가지 측면에서 정리가 가능하다. 첫째, 정치외교적 측면에서 국제관계의 진영화 과정이 심화되고 있다. 둘째, 안보적 측면에서 미국과 러시아 간에 군사적 대결 구도가 조성되었다. 셋째, 경제적 측면에서 러시아와 서방 간의 유대관계가 훼손되고 말았다. 한편 진영화 및 분절화로 상징되는 국제관계의 변혁 과정에서 글로벌 사우스가 부상하고 있다. 이는 전쟁 이후 글로벌 사우스의 존재감이 부각됨에 따라 최근의 지구촌 국제관계에서 이들의 전략적 가치와 중요성이 더욱 증대되었기 때문이다. 이러한 대외적 위상 변화는 글로벌 사우스가 지속적인 경제성장과 정치적 자율성 강화를 바탕으로 국제 문제에 보다 적극적인 행위자로 참여함으로써 가능했다. 결국 러-우 전쟁은 세계의 분열과 국제질서의 변동, 글로벌 사우스의 부상이라는 국제관계의 새로운 현상을 만들어 내는 중이다. 제3장은 러시아 글로벌 사우스 전략의 개념, 정세 인식, 목표와 과제를 분석했다. 먼저 ‘글로벌 사우스’는 지리적으로 남반구에 있는 국가들이 아니라 경제적으로는 개발도상국이자, 정치적으로는 비서방국가로 분류되는 국가들을 의미하는 용어이다. 러시아는 최근 ‘글로벌 사우스’라는 용어 대신 서방 국가들을 배제하면서 자신을 포함하는 이른바 ‘세계 다수(World Majority)’라는 용어를 선호하고 있다. 한편 러시아의 정세 인식에 따르면 다음의 네 가지 사항이 특히 강조되고 있다. 첫째, 세계질서의 다극화가 진행되고 있다. 둘째, 세계질서의 변화 과정에서 새로운 경제협력 체계에 관한 관심이 증가하고 포괄적 안보 위협과 강대국간 충돌 위험이 나타나고 있다. 셋째, 외부 압력을 받는 국가간 협력 강화가 세계질서의 위기에 대한 합법칙적 대응이 되고 있다. 넷째, 미국과 그 ‘위성국들’은 세계질서의 중심 중 하나로서 러시아의 강화와 독립적인 대외정책을 서방 패권에 대한 위협으로 간주하면서, 러시아의 전면적 약화를 시도하고 있다. 2023년 3월 11일 푸틴 대통령이 승인한 새로운 ｢대외정책개념｣에 규정된 대외정책의 우선 방향과 그에 따른 과제를 검토하여 글로벌 사우스 전략의 목표와 과제를 추론한 결과는 다음과 같다. 첫째, 글로벌 사우스 국가들과의 협력을 통한 세계질서의 다극화 촉진이다. 둘째, 글로벌 사우스 국가들의 안보에 대한 개입이다. 셋째, 글로벌 사우스 국가들과의 경제협력 확대이다. 넷째, 글로벌 사우스 국가들에서 러시아에 대한 우호적 인식 확산이다. 제4장에서는 러시아의 글로벌 사우스 전략을 다자적 맥락에서 검토했다. 특히 브릭스의 출범과 발전 과정에 대한 고찰과 더불어, 러시아의 정책 방향과 경제 관계에 대한 내용을 정리했다. 러시아는 2013년 채택한 ‘러시아의 브릭스 참여 개념’에서 2006년에 러시아가 주도한 브릭스의 창설이 21세기 들어 발생한 가장 중요한 지정학적 사건이었다고 강조했다. 그로부터 약 10년 후 전쟁과 제재 장기화로 인한 대규모 불확실성의 충격 속에서 러시아는 다극화 세계를 강조하며 브릭스의 중요성을 한층 더 강하게 부각시키고 있다. 특히 최근 브릭스의 외연 확장은 브릭스 역사에 중대한 전환점이자 출발점인 동시에, 브릭스가 글로벌 사우스를 포괄하는 러시아의 ‘세계 다수’ 구상에서 가장 중요한 위치를 차지하게 되는 이정표가 되었다고 볼 수 있다. 외연이 확장된 브릭스는 G20 회원국 중 7개국(브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아공, 튀르키예, 인도네시아), 10개 아세안 회원국 중 4개국(인도네시아, 말레이시아, 태국, 베트남)이 참여하는 탄탄한 집합체이자 거대 시장으로 발전할 잠재력을 보유하게 되었다. 물론 브릭스는 회원국간 정치적ㆍ경제적 이해관계의 차이에 따른 내부 응집력 약화 및 와해 가능성 등에 따른 비관론이 존재한다. 그럼에도 불구하고 브릭스는 본질적으로 ‘다자주의 연대’라는 분명한 공통의 목표를 바탕으로 결집되었고, ‘다양성과 포용성’을 지속적으로 강조해온 반서방이 아닌 비서방 대화협의체라는 점에서 기존 국제질서를 보완하는 효율적인 다자협력 메커니즘으로 발전할 가능성이 크다고 할 수 있다. 제5장은 러시아의 글로벌 사우스 전략을 지역적 맥락에서 분석했다. 특히 전쟁 이후 러시아가 다극 질서 구축을 위해 우호 세력을 규합하고자 중동, 아프리카, 중남미 지역을 대상으로 외교 행보를 강화해나가고 있다는 점에서 러시아와 중동ㆍ아프리카ㆍ중남미 관계 발전의 성격과 특징을 조사했다. 먼저 러시아는 튀르키예(교역액 증대, 에너지 수출 허브, 원자력 협력), 이란(군사ㆍ무기 협력, 자국통화 거래, 에너지 및 투자 협력), UAE(러시아인 대량 이주, 새로운 비즈니스 시장) 등과의 관계 강화에서 가시적 성과를 내고 있다. 둘째, 무엇보다도 군사 협력 분야에서 상당한 진전을 이루었다. 러시아는 35개 아프리카 국가와 군사협력 협정을 맺고 있으며, 이를 통해 무기 수출, 군사 훈련, 대테러 작전 등 다양한 형태의 군사 지원을 제공하고 있다. 또한 경제협력 분야에서도 러시아는 아프리카와의 관계를 확대하고 있다. 특히 곡물, 비료, 에너지 분야에서의 협력이 가장 두드러지며, 자원 개발 분야에서도 적지 않은 성과를 거두고 있다. 셋째, 러시아와 중남미 외교와 성과다. 중남미 지역에서 러시아는 우크라이나 전쟁 이후 외교적ㆍ경제적 영향력을 확대하는 데 일정 부분 성공했다. 특히 러시아는 쿠바, 니카라과, 베네수엘라와 같은 전통적 우방국과의 관계를 더욱 강화했으며, 이들 국가와 에너지, 군사, 기술 분야에서 협력을 확대했다. 게다가 러시아는 브라질과 아르헨티나 등 주요 중남미 국가들과의 경제협력도 증진했을 뿐 아니라, 볼리비아와의 전략적 광물(리튬) 협력도 강화되고 있다. 제6장에서는 연구 내용에 대한 정책적 시사점을 도출하고, 새로운 대외환경을 고려한 정책방안을 제언했다. 먼저 제2장(글로벌 사우스의 부상과 실용주의적 균형 외교), 제3장(러시아의 새로운 대외전략 추진과 세계질서의 변화 모색), 제4장(브릭스 확대의 의미와 발전 잠재력 요인), 제5장(러시아의 글로벌 지역 전략 추진 수단과 도전 과제) 등 장별 정책 시사점을 제시했다. 또한 중견국 외교 강화 및 확대, 글로벌 사우스에 대한 전략적 협력방안 마련, 글로벌 차원의 다자간 의제 개발 및 육성을 위한 새로운 관점과 전략 수립, 러시아에 대한 전략적 관리방안 마련 등을 정책방안으로 제언했다.

• 경제 > 경제일반
• 박정호
• 대외경제정책연구원
• 2024

현장 중심의 농촌재생 모델 개발 실증연구(2/5차년도)

유럽을 비롯한 OECD 선진국에서는 국가의 발전을 위해 낙후된 농촌을 단순히 지원하는 수준을 넘어, 농촌이 보유한 환경, 경관, 문화 등의 자원을 다방면으로 활용하여 지역의 잠재력을 되살리려는 노력이 진행 중이다. 일본도 도시민과 관계인구의 농촌 이주와 활동을 확산시켜, 국가적 인구붕괴의 악순환에서 벗어나고자 힘을 기울이고 있다. 이와 비교해서 우리나라는 농촌의 위기 상황을 극복하기 위한 실천 수단을 찾고 현실에 적용한 경험이 충분히 축적되지 않은 상황이다. 이에 농촌의 다양한 선도사례를 구조화·모델화하고 현장에서 실증하여 농촌재생을 확산하고자 이 연구를 추진하게 되었다. 2년 차로 접어든 2024년 연구에서는 농촌재생 선도지역 사례에 대한 심층 조사를 통해 지역별로 도전 과제를 극복하여 성과를 창출하게 된 요인과 교훈을 살펴보고, 이러한 선도지역 사례를 다른 곳에 실증 적용하는 준비를 한다.

• 농림·해양·수산 > 농림·해양·수산일반
• 성주인
• 한국농촌경제연구원
• 2024