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대한민국 인구전략 수립 연구: 총괄 편

대한민국이 위기다. 2000년대 초반부터 이어져 온 저출생으로 인해 우리 사회에서 아이의 울음소리는 점점 사라지고 있고, 태어난 아이가 줄다 보니 우리 경제를 지탱해 줄 생산연령인구도 감소 추세다. 여기에 기대수명 또한 높아지며 우리 사회는 빠르게 고령사회로 접어들고 있다. 다시 말해 지금 대한민국은 ‘아이 낳지 않는, 일할 사람 사라지는, 늙어가는 대한민국’으로 가고 있다. 2024년 0.75명을 기록한 합계출산율의 반등 시점이 불확실한 상황에서 2050년 청년인구는 현재보다 절반가량 줄어든 5.1백만명으로 예상되고, 고령인구는 현재보다 두 배 늘어난 18.9백만명에 달할 것으로 전망된다. 이와 같은 인구구조 변화는 우리 사회가 일할 사람보다 부양해야 할 사람이 더 많은 사회로 변화한다는 것을 의미하며, 이는 경제의 역동성을 저하시켜 잠재성장률 하락을 초래할 가능성을 높인다. 저출생으로부터 야기되는 인구구조 변화 대응을 위해서는 저출생 추세를 반전시키려는 정책적 노력과 함께 생산성이 높은 부문 중심으로 자원을 배분하고, 혁신 생태계를 조성하여 혁신을 과감하게 수용할 수 있는 경제⋅사회 시스템을 구축해야 한다. 아울러 고령자와 청년 세대 간 갈등 요인을 줄여 특정 세대에 과도한 부담이 집중되지 않도록 합리적인 재정 분담 방안을 모색하고, 안정적인 노후 환경을 구축하기 위한 사회 시스템의 재편이 필요하다. 이러한 문제들은 단기간 내 해결이 어려우나, 우리가 추구해야 하는 방향임은 자명하다. 대한민국은 향후 10년이 중요하다. 앞으로의 인구구조 변화에 대한 대응은 국가 경제의 지속 가능성과 직결되며, 국가의 미래와 존속에 결정적 영향을 미친다. ‘아이 낳지 않는 사회’를 ‘아이와 함께하는 사회’로, ‘일할 사람 없는 사회’를 ‘모두가 함께 일하는 사회’로, ‘늙어가는 사회’를 ‘역동적인 사회’로 전환해야 한다. 지금이야말로 대한민국의 미래를 바꿀 수 있는 골든타임이다. 이에 본 연구에서는 2035년을 목표로 저출생 및 인구구조 변화 대응과 함께 고령화 대응을 포함하는 향후 10년의 종합적인 인구전략 비전 로드맵을 제시하고, 이를 달성하기 위한 단기/중장기 전략을 구체화하여 대한민국의 중장기 인구정책의 토대를 마련하고자 한다. 아울러 인구정책의 총괄부처를 중심으로 인구정책을 효과적으로 추진할 수 있도록 새로운 인구정책 추진체계를 검토한다. 본 연구는 총 세 편, 총괄 편, 대한민국 인구전략 편, 인구정책 거버넌스 편으로 구성되며 향후 10년인 2035년을 목표로 인구 비전 로드맵을 제시한다. 우선 총괄 편에서는 출산율 및 인구 동향을 바탕으로 2025년 인구구조의 현황을 진단하고, 인구감소와 구조 변화에 대응하기 위한 정책과제를 도출한다. 우리가 인구구조 변화에 신속하게 대응해야 하는 이유 중 하나는, 인구구조 변화가 우리 경제에 미치는 영향이 지대하기 때문이다. 인구구조 변화는 출생아 수 감소, 낮은 국제 순이동, 베이비부머 은퇴 등으로 어느 정도 예측이 가능하지만, 그 충격의 경제적 파급효과에 대한 예측은 전례가 없어 매우 불확실하다. 한국개발연구원(KDI, 2022)은 인구충격으로 말미암아 2050년 실질 GDP 증가율이 0%대에 머물 것으로 전망한 바 있다. 결국 인구 감소는 우리 경제의 성장을 제약하는 주요인이 될 가능성이 높아 인구충격을 완화하는 정책적 노력이 절실하다. 이에 정책과제는 저출생⋅고령화 문제부터 생산인구 감소, 지방소멸 위기 등 여러 현안들을 광범위하게 다루기로 한다. 동 과제는 향후 10년의 인구구조 변화 대응을 목표로 진행하기에 ① 2026∼2030년과 ② 2031∼2035년의 기간을 구분하며 대한민국 인구전략의 방향성을 제시한다. 다음으로 그간 대한민국 인구정책을 개괄하며 앞으로 중장기 인구전략 수립을 위한 새로운 추진체계의 방향성에 대해 논하고, 해외 주요국의 인구위기 대응 현황을 검토하며 인구정책 총괄부처 설립의 당위성 및 향후 거버넌스 추진체계를 제안한다. 인구위기 대응 정책의 핵심은 향후 재정지출 방향에 있다. 2025년 본예산 기준 총지출 673.3조원 중, 인구위기 대응과 밀접한 관련이 있는 보건⋅복지⋅고용 및 교육 분야에 전체 예산의 51.6%에 해당하는 347.2조원이 배정되어 있어, 재정의 효율적 투입과 전략적 집중이 무엇보다 중요하다. 따라서 본고는 OECD 국가들의 사회지출 사례를 비교 분석하여, 한국의 사회지출 재정투자 전략을 모색한다. 인구구조 변화는 국민 개개인에게 직접적인 영향을 미치며, 출산 감소는 국민의 가치관 변화와 밀접한 관련이 있다. 인구구조 변화 대응 방안 수립을 위해서는 저출생부터 고령화, 인구 감소 등에 대한 현재 국민의 인식을 파악하는 것이 급선무이고, 효과적인 대응을 위해서는 국민 인식을 바탕으로 체감 가능한 정책을 설계해야 한다. 이에 본고에서는 ｢세계가치관조사｣를 통해 저출생의 사회문화적 원인을 분석하고, 정책 효과를 가로막는 단절된 고리(missing link)를 조명한다. 아울러 인구구조 변화에 대한 국민 인식조사를 통해 정책 우선순위와 핵심 대응 영역을 제시한다. 대한민국 인구전략 편은 ① 저출생 대응전략, ② 인구구조 변화 대응전략 및 ③ 고령화 대응전략으로 구성되며 각 대응전략의 주요 내용은 다음과 같다. 저출생 대응전략은 ‘아이를 낳지 않는 사회’가 된 원인을 진단하는 데서 출발하여, 단기 및 중장기적 측면에서 부문별 정부 역할과 정책 방향을 제시한다. 2000년대부터 이어져 온 수도권 쏠림의 영향으로 2020년을 기점으로 수도권과 비수도권의 인구는 역전되었다. 경제⋅사회⋅인구 모두 수도권으로 집중되다 보니, 대한민국은 전 국토가 수도권으로 편중되는 기형적 도시 구조를 갖게 되었다. 수도권으로의 (초)집중은 경쟁압력을 높이고, 청년층의 취업⋅주거⋅경제적 불안 등을 가중시켜 결혼과 출산을 기피하게 만드는 핵심 요인으로 작용한다. 따라서 저출생 대응을 위해서는 수도권 완화, 경쟁압력 해소, 청년 불안 해소를 위한 단계적 접근이 필수적이므로, 이러한 배경하에 본고에서는 총 8개의 저출생 대응전략을 제안한다. 첫째, 결혼과 출산이 가능한 안정적인 주거 환경 조성이 필요하다. 수도권 과밀은 주택 가격 상승으로 이어져 청년과 신혼부부의 주거비 부담을 높이며, 이는 내 집 마련의 어려움과 불안정한 미래 전망으로 출산 기피를 초래한다. 실제로 본고의 저출생 관련 설문에서도 응답자의 30% 이상은 높은 주거비를 출산 기피의 주요 원인으로 지적하였다. 둘째, 건강한 임신과 출산을 위한 산전⋅산후 지원체계 확립이 필요하다. 만혼⋅만산 등으로 난임, 고위험 임신, 유산 등이 증가하는 가운데, 임신 전부터 출산 이후까지 전 주기적 지원이 필요한 상황이다. 특히 출산 연령이 높아지는 현실을 고려할 때, 난임 예방과 치료에 대한 정책적 지원 강화가 시급하다. 셋째, 다양한 가족 형태를 포용하는 사회 구현이 필요하다. 비혼 출산과 동거에 대한 인식은 변화하고 있으나, 관련 정책과 제도는 여전히 미비하여 사각지대가 존재한다. 유럽 등에서 비혼 출산 증가가 저출생 완화에 기여하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 우리도 제도적 대응을 강화할 필요가 있다. 넷째, 모두가 활용할 수 있는 일⋅생활 균형 제도와 문화 정착이 중요하다. 현재 육아휴직과 유연근무제는 여성과 대기업 중심으로 제한되어 있어, 남성⋅중소기업 근로자의 접근성이 낮다. 일⋅가정 양립 제도를 보다 포괄적인 일⋅생활 균형 제도로 확대하여, 노동과 돌봄의 병행이 가능한 환경을 구축해야 한다. 다섯째, 아동 성장 단계에 맞춘 현실적인 양육비 지원체계 구축이 필요하다. 현행 제도는 대상⋅수준⋅방식 측면에서 한계가 있어 실질적 효과가 미흡하다. 따라서 양육비 지원 대상 확대 및 수준 현실화를 통해 부모의 부담을 줄이고 아동의 성장 환경을 개선해야 한다. 여섯째, 아동 돌봄과 의료 공백을 해소하는 수준 높은 체계 구축이 시급하다. 소아 진료 공백과 ‘소아과 오픈런’, ‘응급환자 뺑뺑이’ 현상은 아동 건강과 국민 불안을 심화시키고 있다. 이에 아동 주치의 제도 도입, 소아 전문 응급센터 확충, 정신 건강 조기 선별 등 종합적 대응이 중요한 시점이다. 일곱째, 사교육 부담 완화를 위한 정책적 노력과 구조적 개선이 필요하다. 대학과 노동시장 간의 밀접한 연결로 인해 입시 경쟁이 심화되고, 공교육만으로는 한계가 있다는 인식으로 사교육 의존도가 높아지고 있다. 사교육 참여율이 80%를 넘는 현실에서 사교육 부담 경감 방안과 함께, 대학 서열화와 노동시장 구조를 개선하는 것은 우리 사회가 반드시 풀어야 할 숙제이다. 마지막으로, 수도권 집중 완화를 위한 지방 정착 기반 조성이 필요하다. 지방 일자리 부족이 수도권집중의 핵심 원인으로 지목되는 상황에서는 청년이 지역에서 자발적으로 일하고 정착할 수 있는 여건을 마련하는 것이 중요하다. 이에 비수도권 지식 산업 육성, 지방 대학-기업 연계 강화, 특화 산업 클러스터 조성, 초광역 상생 발전 전략 등을 통해 균형 있는 국토 구조로 전환해야 한다. 인구구조 변화 대응전략에서는 출산율 감소에 따른 미래 인구 변화를 예측하며 논의를 전개한다. 인구충격은 시차를 두고 발생하기 때문에 현재 세대의 대응 유인이 낮아 인구위기에 대한 논의는 다른정책 현안에 밀리는 경향이 있다. 2035년 총인구는 2025년 대비 약 80만명 수준의 감소에 그치겠지만, 향후 유소년⋅청년⋅가임여성 인구의 급감은 중장기 구조 변화에 중대한 영향을 미친다. 설령 출생률이 단기적으로 회복되어도 이들이 생산연령인구로 편입되기까지는 20년 이상의 시간이 필요하다. 즉 지금의 인구구조로 인해 2050년 인구구조의 큰 틀이 바뀌길 기대하기는 쉽지 않다. 따라서 청년⋅여성 고용 확대, 이민 확대, 생산성 향상, 미래산업 중심의 산업 재편 등 양적⋅질적 대응이 동시에 요구된다. 본고는 이러한 배경하에 총 6개의 인구구조 변화 대응전략을 제시한다. 첫째, 청년의 경제활동 참여 확대를 통해 생산연령인구 감소에 대응해야 한다. 청년 일자리의 양과 질의 악화에 대응하여, 재정사업 효율화, 규제 완화, 교육훈련 개편, 고용안전망 강화 등 종합적 접근이 필요하다. 또한 청년 취약계층 대상 맞춤형 고용 대책과 정보 비대칭 해소, 근로조건 개선도 함께 추진해야 한다. 둘째, 여성의 경제활동 참여 확대를 위해 양육⋅가사 부담을 완화해야 한다. 여성 고용률의 M자형구조는 육아기 노동시장 이탈의 현실을 반영하며, 성별 임금 격차도 주요 제약 요인이다. 경력 유지 기반 마련을 위해 초기 임금 격차 완화와 직업훈련 기회 확대 등 정책 개선이 필요한 이유다. 셋째, 외국인력 활용도 제고와 이민 정책 거버넌스 강화가 필요하다. 수요자 맞춤형 외국인력 공급을 위해 취업 체류 자격을 개편하고, 민간 기능을 활용한 체류 관리 효율화가 요구된다. 아울러 불법체류⋅취업 대응과 이민자 사회통합 체계 구축을 병행해야 한다. 넷째, 학령인구 감소에 대응하는 지역 맞춤형 교육체계 구축이 필요하다. 학령인구 감소로 학교 간 양극화가 심화되는 가운데, 우리 교육 시스템은 기초단위 교육 거버넌스 부재와 RISE 사업의 초·중등 연계 미흡 등이 문제로 지적된다. 축소사회에 대응하기 위해, 지역 실정에 기반한 전면적 교육 시스템 개선이 요구되는 상황이다. 다섯째, 노동시장 구조 개선과 생산성 제고를 위한 체계적 대응이 필요하다. 인구구조 변화로 인한 노동력 총량 감소보다 부문⋅지역 간 인력 불균형이 더욱 심각한 과제로 부상하고 있다. 이에 노동시장 구조를 정밀하게 진단하고, 종합적인 노동정책 로드맵을 마련해야 하며, AI⋅디지털⋅로봇 기술을 통한 생산성 향상이 전 산업에 확산될 수 있도록 협업 기반을 구축해야 한다. 여섯째, 남북한 인적 교류 활성화를 통한 중장기 인구 대응 전략이 필요하다. 인력 부족과 고령화 문제의 완화 방안으로 남북 교류는 현실적 대안이 될 수 있으며, 대북⋅통일 정책을 인구 관리 관점에서 재설계함으로써 통일 시 인구충격을 최소화할 수 있다. 다만, 현 상황에서는 중장기적 시각에서 단계적 접근이 요구된다. 고령화 대응 전략은 고령인구의 자립과 삶의 질 향상을 통해 지속 가능한 고령사회를 구축하는 데중점을 둔다. 현재 65세 이상 인구는 1,051만명이며, 2050년에는 1,900만명, 2070년에는 총인구의 절반에 이를 것으로 예상된다. 고령화는 노동력 감소, 소비 위축, 사회 활력 저하를 초래할 뿐만 아니라, 의료비 증가, 연금 고갈, 복지 재정 부담 확대 등 구조적 위기를 유발할 수 있다. 특히 청년 세대의 부담 가중은 세대 간 갈등으로 이어질 우려가 있어, 지금부터 단계적 대응이 필요하다. 이에 본 전략에서는 고령화에 대비하기 위한 6개 과제를 제시한다. 첫째, 고령자가 지속적으로 일할 수 있는 환경 조성이 필요하다. 현재 정책은 주된 일자리의 고용기간 연장에 집중되어 있으나, 퇴직 후 재취업과 고용 활성화를 위해 사회보장제도 개편이 병행되어야 한다. 이를 위해서는 고용연장 근로자의 일자리 질 개선, 정년 후 고용 대상 확대, 재직 중 직업훈련 및 생애 경력 설계 지원이 중요하다. 둘째, 고령자 돌봄 체계의 고도화와 지속 가능성 확보가 필요하다. 노인장기요양보험 중심의 돌봄수요와 재정이 급증하는 상황에서, 서비스 질 향상과 돌봄 인력의 안정적 확보는 핵심과제이다. 동시에 에이지테크(Age-Tech) 활용 확대를 통해 돌봄의 효율성과 지속가능성을 높이는 노력도 중요하다. 셋째, 고령자 대상의 지속 가능한 의료 및 돌봄 체계 구축이 시급하다. 초고령화로 인해 만성질환 증가, 의료비 급등, 건강보험 재정 악화 등의 문제가 심화되고 있는데, 현재의 병원 중심 체계로는 이에 대응하기에 한계가 있다. 따라서 지역 기반의 예방 중심 의료체계로 전환하고, 돌봄⋅의료⋅복지를 아우르는 통합 대응 체계를 마련해야 하며, 노인 주치의 제도 및 지역사회 통합 돌봄 모델 구축 또한 유효한 대안으로 정책방안을 고민할 필요가 있다. 넷째, 고령자의 자립적 노후 생활을 위한 생활 기반 조성이 중요하다. 고령층의 이질성과 다양성이 확대됨에 따라, 취약 노인 중심 정책에서 전 고령층 대상 보편적 서비스로의 전환이 요구된다. 이를 위해서는 정주 환경 개선, 베이비부머의 지방 정착 지원, 고령자 이동권 보장, 생애 말기 자기결정권 강화 등이 핵심과제이다. 다섯째, 고령자의 안정적 노후 소득 보장 체계 마련이 시급하다. 한국의 노인 빈곤율은 OECD 최고 수준이며, 여성 및 1인 가구 노인의 빈곤 위험이 특히 높다. 공공 부조, 공적⋅퇴직 연금의 실효성 제고와 사각지대 해소를 위해 제도 전반의 개편과 내실화가 중요한 시점이다. 여섯째, 연령 통합 사회 구현을 위한 제도 개편이 필요하다. 고령인구 증가에 따른 복지 재정 부담과 노동시장 변화에 대응하기 위해 노인 연령 기준 조정과 고령자 교육 확대가 요구된다. 이를 위해서는 베이비부머 세대의 노년 진입에 맞춰 평생교육 기회 확대와 함께 단계적 연령 기준 개편 방안을 마련해야 한다. 인구정책 거버넌스 편은 인구정책 추진체계의 방향, 거버넌스 체계, 주요 제도 운영방안으로 구성되며, 각각 기존 추진체계와 법 개정안, 협력체계와 구성 방안, 정책 협의⋅예산 심의⋅정책 평가제도 및 인구 인식 개선 방안을 검토한다. 저출산고령사회위원회는 자문기구로서 정책 집행력이 부족하고 조직⋅임기에도 한계가 있어, 일관된 인구정책 추진을 위해 인구위기 대응을 전담할 총괄부처 설립의 필요성이 제기된다. 이를 위해서는 관련 법률 제정이 필수적이나, 2024년 발의된 ｢정부조직법｣ 및 ｢저출산⋅고령사회기본법｣ 개정안에는 총괄 부처의 사업 집행 기능이 없고, 예산 편성 권한의 이원화 및 재원 마련 방안의 부재 등 한계를 지닌다. 이에 법안의 추진 경과와 한계를 검토하며 실효성 있는 거버넌스 체계 마련 방안을 모색할 필요가 있다. 인구정책 거버넌스 체계 구성에서는 인구부의 미션을 바탕으로 핵심 기능을 도출하고, 이를 효과적으로 수행하기 위한 조직구조, 협의체 구성, 해외 협력체계 구축 방안 등을 제안한다.인구정책 주요 제도 중 저출생 정책 신설⋅변경 협의제도는 정책 및 메타 거버넌스 이론을 바탕으로 메타 거버넌스 구조를 제안하고, 이를 기반으로 제도 도입 방안, 쟁점, 사회보장제도와의 연계 및 위원회 구성 방안을 논의한다. 인구정책 예산 사전심의제도와 평가제도 운영방안에서는 정부 예산 과정과 정책 평가제도를 개괄하고, 제도 도입 시 주요 쟁점과 대안을 제시한다. 아울러 인구부가 정책을 종합적으로 조정⋅관리하는 컨트롤타워 역할을 수행하며, 이에 기반한 효율적 예산 및 평가체계 운영방안을 검토한다. 인구인식 개선방안은 인구 연구, 대국민 교육, 홍보 전략을 포함하며, 해외사례와 국내 정책의 점검을 바탕으로 향후 지향점과 방향성을 설정한다. 키워드: 저출생 대응전략, 인구구조 변화 대응전략, 고령화 대응전략, 인구정책 거버넌스

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• 한성민
• 경제·인문사회연구회
• 2025

글로벌 사우스와의 산업연계협력 연구

연구의 배경 및 목적 최근 우리나라는 국내외 환경변화 속에서 큰 어려움을 겪고 있으며 이를 해결하기 위한 새로운 모 멘텀을 찾아야 하는 중요한 시기를 맞고 있다. 국내 환경을 보면 2020년부터 인구감소를 겪으면서 저 출산·고령화로 인한 경제활력의 둔화를 경험하고 있다. 대외환경은 미국과 중국 간 전략경쟁이 심화 되면서 국제사회의 불확실성이 커지고 있다. 대외개방도가 높은 우리나라는 공급망 불안에 매우 취약 하다. 이 상황을 타개하기 위하여 글로벌 사우스와의 협력이 최근 주목받고 있다. 경제성장 둔화로 인 하여 교역도 정점에 이르고 있는 것은 아닌지 불안한 가운데 글로벌 사우스와의 산업 연계를 통한 교 역의 확대를 통해 우리의 경제영향력를 확장할 수 있을 것으로 기대된다. 동남아시아 국가와의 교역은 비교적 큰 편이지만, 남아시아, 중동, 중남미, 아프리카, 중앙아시아 등과는 교역을 학대할 수 있는 여 지가 매우 크기 때문이다. 또한, 글로벌 사우스 국가와 협력을 통해서 우리의 글로벌 공급망을 안정시 킬 수 있을 뿐만 아니라 미국과 중국의 강력한 조치에 공동대응할 수 있는 대항력을 가질 수 있다는 점 에서 큰 의미를 지닌다. 따라서 본 연구의 목적은 첫째, 주요국의 대 글로벌 사우스 전략을 분석함으로 써 우리의 대 글로벌 사우스 전략에 시사점을 얻는 것이다. 둘째, 글로벌 사우스 지역에 대한 분석에 있다. 셋째, 글로벌 사우스와의 맞춤형 특화된 단계적 협력방안 제시에 있다. 주요국의 대 글로벌 사우스 전략 미국의 대 글로벌 사우스 전략은 점증하는 중국의 영향력을 의식하여, 글로벌 사우스를 비롯한 국 제사회와의 협력을 통해 규칙과 국제규범에 기반한 국제질서를 구축하는 데에 초점을 두고 있다. 이는 다극체제 구축을 목표로 하는 중국과 전면적으로 대치된다. 미국은 중국 주도의 새로운 국제질서를 구 축하기보다는 미·중경쟁을 관리하고, 국제사회와 글로벌 도전과제에 공동대응하며, 국제 평화와 안정 에 기여할 수 있도록 현재의 국제질서를 개선하는데 주안점을 두고 있다. 일본의 대 글로벌 사우스 전 략기조는 공적원조를 수단으로 선진국과 글로벌 사우스 국가 간 가교역할 수행 및 공급망 안정화를 위 한 협력에 있다고 볼 수 있다. 중국의 대외정책은 최근 발표된 3대 글로벌구상에 잘 나타나 있다. ‘공 동운명체’를 구축한다는 명분으로 추진하면서, 중국은 글로벌 사우스의 일원이면서 좋은 중국식 사회 주의 경제발전의 모델을 제시함으로써 글로벌 사우스 국가에게 현재의 각 국의 체제를 유지하면서도 경제발전이 가능하다는 시그널을 발신하고 있다. 글로벌 사우스 분석 본 연구에서는 기존의 대륙분류를 포함한 지리적 특성과 문화, 종교 등 다양한 특성을 고려하여 글 로벌 사우스를 총 여섯 개의 지역으로 그룹핑하였다. 그리고 여섯 개의 지역을 인구규모와 우리나라와 의 교역규모 등 선정기준을 바탕으로 3개의 우선순위로 재분류하였다. 아세안과 남아시아가 1순위, 중동, 중남미, 아프리카가 2순위, 중앙아시아가 3순위로 분류되었다. 각각의 지역 내에서는 지역별 우선순위를 선정할 때와 마찬가지로 해당국가의 수준과 그리고 한국 과의 교류 등 선정기준에 따라 중점협력국과 우선협력국을 선정하였다. 이 과정에서 지역별 절대적 기 준이 아니라 상대적 기준을 적용하여 지역별로 각각 2~3개의 중점협력국과 우선협력국을 선정하였 다. 그 결과는 아래의 표에 나타난 바와 같으며, 이는 지역의 우선순위 및 지역 내 협력 우선순위를 표 시하고 있으나, 지역을 벗어난 국가와의 비교는 적절하지 않다. 즉, 중앙아시아 지역의 협력국이 남아 시아지역의 우선협력국보다 우선순위가 절대적으로 낮다는 것을 의미하지는 않는다. 글로벌 사우스 내 주요 산업정책 현안 분석 중점협력국 및 우선협력국으로 분류된 국가는 모두 우리나라와 국교를 맺고 있으며, 그 중 12개의 국가는 우리나라와 우호적인 외교관계를 맺고 있는 것으로 나타났다. 특히 베트남과 페루의 경우 두 번째로 높은 우호수준인 “포괄적 전략적 동반자관계”를 맺고 있어 향후 협력을 추진함에 있어 활용할 수 있는 여지가 클 것으로 판단된다. 반면, 우호관계가 아직 맺어지지 않은 중점협력국의 경우 정부의 외교적인 노력이 글로벌 사우스 전략과 유기적으로 고려될 필요가 있다는 점을 시사한다. 한편 25개 의 협력국 중에는 8개 국가만이 우리나라와 FTA 협정을 맺고 발효가 된 것으로 파악되었다. 앞서 언 급한 바와 마찬가지로 중점협력국의 경우 FTA 체결이라는 통상정책과 대 글로벌 사우스 전략이 상호 연관성을 가지고 같은 방향으로 움직일 필요가 있다는 점을 고려할 필요가 있다. 아래의 표는 협력국 별 주요 산업정책과 주요 육성분야도 요약하여 제시하고 있으며, 대부분 우리나라가 상호보완적으로 협력할 여지가 많다는 점에서 해당국가의 수요에 초점을 맞추어 협력전략을 세우는 노력이 필요하다. 이는 국가 간 협력에 있어서 공급자 중심보다는 수요자 중심의 협력모델이 협력의 지속가능성을 높이 고 실질적인 협력효과를 가져올 수 있다는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 글로벌 사우스와의 전략적 산업연계협력 글로벌 사우스 내 협력국과의 산업연계협력 방안은 공급망·수출·투자, 산업인프라, 지속가능한 미 래협력의 세 개의 pillar로 제시하였다. 공급망·수출·투자에 있어서는 글로벌 사우스 내 주요 지역별 또는 협력국별 산업육성 수요의 차이 와 우리나라의 해당국에 대한 전략 입장을 고려하였다. 아세안은 광물자원-배터리-자동차로 이어지는 일련의 분야에서 투자를 통한 공급망협력 및 나아가 수출확대전략이 제시되었다. 인도가 포함된 남아 시아는 해당국의 수요를 감안한 조선산업과 섬유·의류 외에 우리나라의 전략적 판단에 따른 자동차와 디지털 서비스 및 연구개발인력 등이 제시되었다. 중동은 탈탄소시대를 대비한 원자력발전과 일부 항 공우주 및 자동차와 같은 제조업 육성 수요가 반영되었고, 전략적으로 방위산업과 스마트팜 및 담수화 와 석유화학 등이 협력분야로 제시되었다. 중남미와 아프리카 그리고 중앙아시아는 농업 및 식품가공, 광물자원 분야의 협력이 제시되었다. 협력초기에는 상대적으로 협력에 장애가 크지 않으며 용이한 분 야가 적합하다. 협력이 어느 정도 단계로 성장하면 협력에 매몰비용이 큰 분야인 중공업 분야의 협력 이 필요하다. 산업연계협력이 성숙기로 접어들면 제조업의 디지털화, 스마트화 분야 및 자동차나 가전 ICT 등과 같은 downstream 분야의 협력이 적합하다. 산업연계의 효과도 점차 극대화될 것이다. 산업인프라 측면에서는 대부분의 글로벌 사우스 국가가 당면한 교통물류와 전력이라는 사회간접자 본의 확충이 필요하고 나아가 인력양성이 중요하다. 산업연계협력의 초기 단계에서는 도로와 항만 및 철도 등과 같은 교통물류 인프라와 발전소 건설 등과 같은 물리적 산업인프라 구축을 위한 노력이 필 요하다. 산업연계협력이 본격적인 성숙 단계에 이르면 유무형의 산업인프라와 산업육성의 효율성을 높일 수 있는 산업제도 구축을 위한 협력으로 확대하여야 한다. 이를 통한 산업계 효과가 더욱 배가될 수 있다. 지속가능한 미래협력을 위한 산업연계협력 초기 단계에서는 국제기구 등 제3자가 포함된 형태의 다 자협력 네트워크와 양자협력 네트워크를 구축하는 일이 필요하다. 협력이 발전 단계에 이르면 산업이 직면하고 있는 디지털전환과 그린전환 분야에서의 협력이 필요하다. 보다 성숙단계에 이르면 문화교 류, 사회교류, 인적교류 등 민간교류를 활성화하는 일이 중요하며, 이는 양국 간 우호적인 감정을 형성 함으로써 지속가능한 신뢰를 창출할 수 있다. 그러나 지금까지 언급된 산업연계협력에 있어서 지속적으로 상기시켜야 하는 것은 중장기적 협력 의 필요성이며, 우리가 협력국을 선택할 수 있는 것처럼 협력국도 협력 파트너로서 우리나라만 존재하 는 것이 아니라는 점을 분명히 인식할 필요가 있다. 산업연계협력 정책기조 및 정부와 기업의 역할 본 연구에서는 글로벌 사우스와의 산업연계협력의 정책기조를 두 가지로 제시하고 있다. 첫째, 산 업경제영향력 확장이다. 예전처럼 일방적인 교역이 아니라 글로벌 사우스 내 주요 협력국과의 산업연 계를 통한 지속가능한 동반성장의 협력은 신뢰할 수 있는 성숙한 파트너십을 구축하게 하고 궁극적으 로 우리의 산업경제영향력을 넓혀 줄 수 있다. 둘째, 산업연계협력을 위한 동반성장이다. 우리나라와 글로벌 사우스 국가 협력에 있어서 우리가 주요 협력국을 선정할 수 있듯이 협력국도 협력대상국을 선 정할 수 있다. 미국과 일본 나아가 중국도 우리나라의 경쟁국인 것이다. 이 경쟁국과 차별화 할 수 있 는 협력방안은 동반성장이며, 산업연계를 통한 협력국의 산업발전에 기여하는 것이다 정부는 산업연계협력이라는 측면을 고려한 전략적·미래지향적 협력동반자 관계 구축에 대한 공감 대를 확산 및 공유하여야 한다. 협력국의 산업인프라와 산업인력양성과 같은 생산요소의 확충에 기여 하면서 미래지향적 협력동반자 관계를 구축하고 나아가 협력국과의 우호적인 관계 설정을 위한 문화 적 교류 및 인적교류 확대에 힘써야 한다. 한편 포괄적·전략적 협력을 위한 산업통상자원부 주도의 Team Korea 방식의 협력 플랫폼을 구축할 필요가 있다. 정부부처와 공기업별로 분산된 협력사업을 산업연계협력이라는 측면에서 포괄적으로 조정하고 협력사업을 유기적으로 연계할 필요가 있다. 한 편, 전략경쟁시대에 대응력을 높이기 위하여 글로벌 사우스 국가들과 양자 또는 소다자 협력 네트워크 를 구축하고 강화해야 한다. 기업은 분절화·파편화되어 가는 통상환경 속에서 폐쇄적이기보다 개방적이고 적극적인 자세로 해 외 공급망 확충을 통한 시장개척에 주목해야 한다. 또한 단기적 이윤추구가 아니라 중장기적 이윤추구 를 위한 국제사회적 책임을 고려해야 한다. 이를 위하여 직접투자국 현지 로컬기업을 공급망에 참여시 키는 것과 직접투자국 내에서의 인재양성 프로그램과 및 사회봉사활동 등에 적극적으로 임해야 한다. 키워드 : 글로벌 사우스, 산업연계협력, 성숙한 파트너십

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• 김동수
• 경제·인문사회연구회
• 2025

대한민국 인구전략 수립 연구: 인구정책 거버넌스 편

대한민국이 위기다. 2000년대 초반부터 이어져 온 저출생으로 인해 우리 사회에서 아이의 울음소리는 점점 사라지고 있고, 태어난 아이가 줄다 보니 우리 경제를 지탱해 줄 생산연령인구도 감소 추세다. 여기에 기대수명 또한 높아지며 우리 사회는 빠르게 고령사회로 접어들고 있다. 다시 말해 지금 대한민국은 ‘아이 낳지 않는, 일할 사람 사라지는, 늙어가는 대한민국’으로 가고 있다. 2024년 0.75명을 기록한 합계출산율의 반등 시점이 불확실한 상황에서 2050년 청년인구는 현재보다 절반가량 줄어든 5.1백만명으로 예상되고, 고령인구는 현재보다 두 배 늘어난 18.9백만명에 달할 것으로 전망된다. 이와 같은 인구구조 변화는 우리 사회가 일할 사람보다 부양해야 할 사람이 더 많은 사회로 변화한다는 것을 의미하며, 이는 경제의 역동성을 저하시켜 잠재성장률 하락을 초래할 가능성을 높인다. 저출생으로부터 야기되는 인구구조 변화 대응을 위해서는 저출생 추세를 반전시키려는 정책적 노력과 함께 생산성이 높은 부문 중심으로 자원을 배분하고, 혁신 생태계를 조성하여 혁신을 과감하게 수용할 수 있는 경제⋅사회 시스템을 구축해야 한다. 아울러 고령자와 청년 세대 간 갈등 요인을 줄여 특정 세대에 과도한 부담이 집중되지 않도록 합리적인 재정 분담 방안을 모색하고, 안정적인 노후 환경을 구축하기 위한 사회 시스템의 재편이 필요하다. 이러한 문제들은 단기간 내 해결이 어려우나, 우리가 추구해야 하는 방향임은 자명하다. 대한민국은 향후 10년이 중요하다. 앞으로의 인구구조 변화에 대한 대응은 국가 경제의 지속 가능성과 직결되며, 국가의 미래와 존속에 결정적 영향을 미친다. ‘아이 낳지 않는 사회’를 ‘아이와 함께하는 사회’로, ‘일할 사람 없는 사회’를 ‘모두가 함께 일하는 사회’로, ‘늙어가는 사회’를 ‘역동적인 사회’로 전환해야 한다. 지금이야말로 대한민국의 미래를 바꿀 수 있는 골든타임이다. 이에 본 연구에서는 2035년을 목표로 저출생 및 인구구조 변화 대응과 함께 고령화 대응을 포함하는 향후 10년의 종합적인 인구전략 비전 로드맵을 제시하고, 이를 달성하기 위한 단기/중장기 전략을 구체화하여 대한민국의 중장기 인구정책의 토대를 마련하고자 한다. 아울러 인구정책의 총괄부처를 중심으로 인구정책을 효과적으로 추진할 수 있도록 새로운 인구정책 추진체계를 검토한다. 본 연구는 총 세 편, 총괄 편, 대한민국 인구전략 편, 인구정책 거버넌스 편으로 구성되며 향후 10년인 2035년을 목표로 인구 비전 로드맵을 제시한다. 우선 총괄 편에서는 출산율 및 인구 동향을 바탕으로 2025년 인구구조의 현황을 진단하고, 인구감소와 구조 변화에 대응하기 위한 정책과제를 도출한다. 우리가 인구구조 변화에 신속하게 대응해야 하는 이유 중 하나는, 인구구조 변화가 우리 경제에 미치는 영향이 지대하기 때문이다. 인구구조 변화는 출생아 수 감소, 낮은 국제 순이동, 베이비부머 은퇴 등으로 어느 정도 예측이 가능하지만, 그 충격의 경제적 파급효과에 대한 예측은 전례가 없어 매우 불확실하다. 한국개발연구원(KDI, 2022)은 인구충격으로 말미암아 2050년 실질 GDP 증가율이 0%대에 머물 것으로 전망한 바 있다. 결국 인구 감소는 우리 경제의 성장을 제약하는 주요인이 될 가능성이 높아 인구충격을 완화하는 정책적 노력이 절실하다. 이에 정책과제는 저출생⋅고령화 문제부터 생산인구 감소, 지방소멸 위기 등 여러 현안들을 광범위하게 다루기로 한다. 동 과제는 향후 10년의 인구구조 변화 대응을 목표로 진행하기에 ① 2026∼2030년과 ② 2031∼2035년의 기간을 구분하며 대한민국 인구전략의 방향성을 제시한다. 다음으로 그간 대한민국 인구정책을 개괄하며 앞으로 중장기 인구전략 수립을 위한 새로운 추진체계의 방향성에 대해 논하고, 해외 주요국의 인구위기 대응 현황을 검토하며 인구정책 총괄부처 설립의 당위성 및 향후 거버넌스 추진체계를 제안한다. 인구위기 대응 정책의 핵심은 향후 재정지출 방향에 있다. 2025년 본예산 기준 총지출 673.3조원 중, 인구위기 대응과 밀접한 관련이 있는 보건⋅복지⋅고용 및 교육 분야에 전체 예산의 51.6%에 해당하는 347.2조원이 배정되어 있어, 재정의 효율적 투입과 전략적 집중이 무엇보다 중요하다. 따라서 본고는 OECD 국가들의 사회지출 사례를 비교 분석하여, 한국의 사회지출 재정투자 전략을 모색한다. 인구구조 변화는 국민 개개인에게 직접적인 영향을 미치며, 출산 감소는 국민의 가치관 변화와 밀접한 관련이 있다. 인구구조 변화 대응 방안 수립을 위해서는 저출생부터 고령화, 인구 감소 등에 대한 현재 국민의 인식을 파악하는 것이 급선무이고, 효과적인 대응을 위해서는 국민 인식을 바탕으로 체감 가능한 정책을 설계해야 한다. 이에 본고에서는 ｢세계가치관조사｣를 통해 저출생의 사회문화적 원인을 분석하고, 정책 효과를 가로막는 단절된 고리(missing link)를 조명한다. 아울러 인구구조 변화에 대한 국민 인식조사를 통해 정책 우선순위와 핵심 대응 영역을 제시한다. 대한민국 인구전략 편은 ① 저출생 대응전략, ② 인구구조 변화 대응전략 및 ③ 고령화 대응전략으로 구성되며 각 대응전략의 주요 내용은 다음과 같다. 저출생 대응전략은 ‘아이를 낳지 않는 사회’가 된 원인을 진단하는 데서 출발하여, 단기 및 중장기적 측면에서 부문별 정부 역할과 정책 방향을 제시한다. 2000년대부터 이어져 온 수도권 쏠림의 영향으로 2020년을 기점으로 수도권과 비수도권의 인구는 역전되었다. 경제⋅사회⋅인구 모두 수도권으로 집중되다 보니, 대한민국은 전 국토가 수도권으로 편중되는 기형적 도시 구조를 갖게 되었다. 수도권으로의 (초)집중은 경쟁압력을 높이고, 청년층의 취업⋅주거⋅경제적 불안 등을 가중시켜 결혼과 출산을 기피하게 만드는 핵심 요인으로 작용한다. 따라서 저출생 대응을 위해서는 수도권 완화, 경쟁압력 해소, 청년 불안 해소를 위한 단계적 접근이 필수적이므로, 이러한 배경하에 본고에서는 총 8개의 저출생 대응전략을 제안한다. 첫째, 결혼과 출산이 가능한 안정적인 주거 환경 조성이 필요하다. 수도권 과밀은 주택 가격 상승으로 이어져 청년과 신혼부부의 주거비 부담을 높이며, 이는 내 집 마련의 어려움과 불안정한 미래 전망으로 출산 기피를 초래한다. 실제로 본고의 저출생 관련 설문에서도 응답자의 30% 이상은 높은 주거비를 출산 기피의 주요 원인으로 지적하였다. 둘째, 건강한 임신과 출산을 위한 산전⋅산후 지원체계 확립이 필요하다. 만혼⋅만산 등으로 난임, 고위험 임신, 유산 등이 증가하는 가운데, 임신 전부터 출산 이후까지 전 주기적 지원이 필요한 상황이다. 특히 출산 연령이 높아지는 현실을 고려할 때, 난임 예방과 치료에 대한 정책적 지원 강화가 시급하다. 셋째, 다양한 가족 형태를 포용하는 사회 구현이 필요하다. 비혼 출산과 동거에 대한 인식은 변화하고 있으나, 관련 정책과 제도는 여전히 미비하여 사각지대가 존재한다. 유럽 등에서 비혼 출산 증가가 저출생 완화에 기여하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 우리도 제도적 대응을 강화할 필요가 있다. 넷째, 모두가 활용할 수 있는 일⋅생활 균형 제도와 문화 정착이 중요하다. 현재 육아휴직과 유연근무제는 여성과 대기업 중심으로 제한되어 있어, 남성⋅중소기업 근로자의 접근성이 낮다. 일⋅가정 양립 제도를 보다 포괄적인 일⋅생활 균형 제도로 확대하여, 노동과 돌봄의 병행이 가능한 환경을 구축해야 한다. 다섯째, 아동 성장 단계에 맞춘 현실적인 양육비 지원체계 구축이 필요하다. 현행 제도는 대상⋅수준⋅방식 측면에서 한계가 있어 실질적 효과가 미흡하다. 따라서 양육비 지원 대상 확대 및 수준 현실화를 통해 부모의 부담을 줄이고 아동의 성장 환경을 개선해야 한다. 여섯째, 아동 돌봄과 의료 공백을 해소하는 수준 높은 체계 구축이 시급하다. 소아 진료 공백과 ‘소아과 오픈런’, ‘응급환자 뺑뺑이’ 현상은 아동 건강과 국민 불안을 심화시키고 있다. 이에 아동 주치의 제도 도입, 소아 전문 응급센터 확충, 정신 건강 조기 선별 등 종합적 대응이 중요한 시점이다. 일곱째, 사교육 부담 완화를 위한 정책적 노력과 구조적 개선이 필요하다. 대학과 노동시장 간의 밀접한 연결로 인해 입시 경쟁이 심화되고, 공교육만으로는 한계가 있다는 인식으로 사교육 의존도가 높아지고 있다. 사교육 참여율이 80%를 넘는 현실에서 사교육 부담 경감 방안과 함께, 대학 서열화와 노동시장 구조를 개선하는 것은 우리 사회가 반드시 풀어야 할 숙제이다. 마지막으로, 수도권 집중 완화를 위한 지방 정착 기반 조성이 필요하다. 지방 일자리 부족이 수도권집중의 핵심 원인으로 지목되는 상황에서는 청년이 지역에서 자발적으로 일하고 정착할 수 있는 여건을 마련하는 것이 중요하다. 이에 비수도권 지식 산업 육성, 지방 대학-기업 연계 강화, 특화 산업 클러스터 조성, 초광역 상생 발전 전략 등을 통해 균형 있는 국토 구조로 전환해야 한다. 인구구조 변화 대응전략에서는 출산율 감소에 따른 미래 인구 변화를 예측하며 논의를 전개한다. 인구충격은 시차를 두고 발생하기 때문에 현재 세대의 대응 유인이 낮아 인구위기에 대한 논의는 다른정책 현안에 밀리는 경향이 있다. 2035년 총인구는 2025년 대비 약 80만명 수준의 감소에 그치겠지만, 향후 유소년⋅청년⋅가임여성 인구의 급감은 중장기 구조 변화에 중대한 영향을 미친다. 설령 출생률이 단기적으로 회복되어도 이들이 생산연령인구로 편입되기까지는 20년 이상의 시간이 필요하다. 즉 지금의 인구구조로 인해 2050년 인구구조의 큰 틀이 바뀌길 기대하기는 쉽지 않다. 따라서 청년⋅여성 고용 확대, 이민 확대, 생산성 향상, 미래산업 중심의 산업 재편 등 양적⋅질적 대응이 동시에 요구된다. 본고는 이러한 배경하에 총 6개의 인구구조 변화 대응전략을 제시한다. 첫째, 청년의 경제활동 참여 확대를 통해 생산연령인구 감소에 대응해야 한다. 청년 일자리의 양과 질의 악화에 대응하여, 재정사업 효율화, 규제 완화, 교육훈련 개편, 고용안전망 강화 등 종합적 접근이 필요하다. 또한 청년 취약계층 대상 맞춤형 고용 대책과 정보 비대칭 해소, 근로조건 개선도 함께 추진해야 한다. 둘째, 여성의 경제활동 참여 확대를 위해 양육⋅가사 부담을 완화해야 한다. 여성 고용률의 M자형구조는 육아기 노동시장 이탈의 현실을 반영하며, 성별 임금 격차도 주요 제약 요인이다. 경력 유지 기반 마련을 위해 초기 임금 격차 완화와 직업훈련 기회 확대 등 정책 개선이 필요한 이유다. 셋째, 외국인력 활용도 제고와 이민 정책 거버넌스 강화가 필요하다. 수요자 맞춤형 외국인력 공급을 위해 취업 체류 자격을 개편하고, 민간 기능을 활용한 체류 관리 효율화가 요구된다. 아울러 불법체류⋅취업 대응과 이민자 사회통합 체계 구축을 병행해야 한다. 넷째, 학령인구 감소에 대응하는 지역 맞춤형 교육체계 구축이 필요하다. 학령인구 감소로 학교 간 양극화가 심화되는 가운데, 우리 교육 시스템은 기초단위 교육 거버넌스 부재와 RISE 사업의 초·중등 연계 미흡 등이 문제로 지적된다. 축소사회에 대응하기 위해, 지역 실정에 기반한 전면적 교육 시스템 개선이 요구되는 상황이다. 다섯째, 노동시장 구조 개선과 생산성 제고를 위한 체계적 대응이 필요하다. 인구구조 변화로 인한 노동력 총량 감소보다 부문⋅지역 간 인력 불균형이 더욱 심각한 과제로 부상하고 있다. 이에 노동시장 구조를 정밀하게 진단하고, 종합적인 노동정책 로드맵을 마련해야 하며, AI⋅디지털⋅로봇 기술을 통한 생산성 향상이 전 산업에 확산될 수 있도록 협업 기반을 구축해야 한다. 여섯째, 남북한 인적 교류 활성화를 통한 중장기 인구 대응 전략이 필요하다. 인력 부족과 고령화 문제의 완화 방안으로 남북 교류는 현실적 대안이 될 수 있으며, 대북⋅통일 정책을 인구 관리 관점에서 재설계함으로써 통일 시 인구충격을 최소화할 수 있다. 다만, 현 상황에서는 중장기적 시각에서 단계적 접근이 요구된다. 고령화 대응 전략은 고령인구의 자립과 삶의 질 향상을 통해 지속 가능한 고령사회를 구축하는 데중점을 둔다. 현재 65세 이상 인구는 1,051만명이며, 2050년에는 1,900만명, 2070년에는 총인구의 절반에 이를 것으로 예상된다. 고령화는 노동력 감소, 소비 위축, 사회 활력 저하를 초래할 뿐만 아니라, 의료비 증가, 연금 고갈, 복지 재정 부담 확대 등 구조적 위기를 유발할 수 있다. 특히 청년 세대의 부담 가중은 세대 간 갈등으로 이어질 우려가 있어, 지금부터 단계적 대응이 필요하다. 이에 본 전략에서는 고령화에 대비하기 위한 6개 과제를 제시한다. 첫째, 고령자가 지속적으로 일할 수 있는 환경 조성이 필요하다. 현재 정책은 주된 일자리의 고용기간 연장에 집중되어 있으나, 퇴직 후 재취업과 고용 활성화를 위해 사회보장제도 개편이 병행되어야 한다. 이를 위해서는 고용연장 근로자의 일자리 질 개선, 정년 후 고용 대상 확대, 재직 중 직업훈련 및 생애 경력 설계 지원이 중요하다. 둘째, 고령자 돌봄 체계의 고도화와 지속 가능성 확보가 필요하다. 노인장기요양보험 중심의 돌봄수요와 재정이 급증하는 상황에서, 서비스 질 향상과 돌봄 인력의 안정적 확보는 핵심과제이다. 동시에 에이지테크(Age-Tech) 활용 확대를 통해 돌봄의 효율성과 지속가능성을 높이는 노력도 중요하다. 셋째, 고령자 대상의 지속 가능한 의료 및 돌봄 체계 구축이 시급하다. 초고령화로 인해 만성질환 증가, 의료비 급등, 건강보험 재정 악화 등의 문제가 심화되고 있는데, 현재의 병원 중심 체계로는 이에 대응하기에 한계가 있다. 따라서 지역 기반의 예방 중심 의료체계로 전환하고, 돌봄⋅의료⋅복지를 아우르는 통합 대응 체계를 마련해야 하며, 노인 주치의 제도 및 지역사회 통합 돌봄 모델 구축 또한 유효한 대안으로 정책방안을 고민할 필요가 있다. 넷째, 고령자의 자립적 노후 생활을 위한 생활 기반 조성이 중요하다. 고령층의 이질성과 다양성이 확대됨에 따라, 취약 노인 중심 정책에서 전 고령층 대상 보편적 서비스로의 전환이 요구된다. 이를 위해서는 정주 환경 개선, 베이비부머의 지방 정착 지원, 고령자 이동권 보장, 생애 말기 자기결정권 강화 등이 핵심과제이다. 다섯째, 고령자의 안정적 노후 소득 보장 체계 마련이 시급하다. 한국의 노인 빈곤율은 OECD 최고 수준이며, 여성 및 1인 가구 노인의 빈곤 위험이 특히 높다. 공공 부조, 공적⋅퇴직 연금의 실효성 제고와 사각지대 해소를 위해 제도 전반의 개편과 내실화가 중요한 시점이다. 여섯째, 연령 통합 사회 구현을 위한 제도 개편이 필요하다. 고령인구 증가에 따른 복지 재정 부담과 노동시장 변화에 대응하기 위해 노인 연령 기준 조정과 고령자 교육 확대가 요구된다. 이를 위해서는 베이비부머 세대의 노년 진입에 맞춰 평생교육 기회 확대와 함께 단계적 연령 기준 개편 방안을 마련해야 한다. 인구정책 거버넌스 편은 인구정책 추진체계의 방향, 거버넌스 체계, 주요 제도 운영방안으로 구성되며, 각각 기존 추진체계와 법 개정안, 협력체계와 구성 방안, 정책 협의⋅예산 심의⋅정책 평가제도 및 인구 인식 개선 방안을 검토한다. 저출산고령사회위원회는 자문기구로서 정책 집행력이 부족하고 조직⋅임기에도 한계가 있어, 일관된 인구정책 추진을 위해 인구위기 대응을 전담할 총괄부처 설립의 필요성이 제기된다. 이를 위해서는 관련 법률 제정이 필수적이나, 2024년 발의된 ｢정부조직법｣ 및 ｢저출산⋅고령사회기본법｣ 개정안에는 총괄 부처의 사업 집행 기능이 없고, 예산 편성 권한의 이원화 및 재원 마련 방안의 부재 등 한계를 지닌다. 이에 법안의 추진 경과와 한계를 검토하며 실효성 있는 거버넌스 체계 마련 방안을 모색할 필요가 있다. 인구정책 거버넌스 체계 구성에서는 인구부의 미션을 바탕으로 핵심 기능을 도출하고, 이를 효과적으로 수행하기 위한 조직구조, 협의체 구성, 해외 협력체계 구축 방안 등을 제안한다.인구정책 주요 제도 중 저출생 정책 신설⋅변경 협의제도는 정책 및 메타 거버넌스 이론을 바탕으로 메타 거버넌스 구조를 제안하고, 이를 기반으로 제도 도입 방안, 쟁점, 사회보장제도와의 연계 및 위원회 구성 방안을 논의한다. 인구정책 예산 사전심의제도와 평가제도 운영방안에서는 정부 예산 과정과 정책 평가제도를 개괄하고, 제도 도입 시 주요 쟁점과 대안을 제시한다. 아울러 인구부가 정책을 종합적으로 조정⋅관리하는 컨트롤타워 역할을 수행하며, 이에 기반한 효율적 예산 및 평가체계 운영방안을 검토한다. 인구인식 개선방안은 인구 연구, 대국민 교육, 홍보 전략을 포함하며, 해외사례와 국내 정책의 점검을 바탕으로 향후 지향점과 방향성을 설정한다. 키워드: 인구정책 거버넌스, 인구정책 추진체계, 인구인식 제고

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• 한성민
• 경제·인문사회연구회
• 2025

전환사회에서의 지속가능성 확보를 위한 E.S.G. 제도 구축 연구(Ⅱ): 아시아-태평양 국가 연대

본 연구는 전환사회에서의 지속가능성 확보를 위한 핵심 수단으로 주목받는 E.S.G.(환경, 사회, 지배구조) 제도의 도입 및 발전 추이를 아시아–태평양 국가들을 중심으로 심층 분석하였다. 연구는 다양한 사례와 정책 자료를 종합 검토하여 각국이 직면한 환경, 사회, 거버넌스 측면의 주요 도전과제를 진단하고, 이를 극복하기 위한 E.S.G. 제도의 도입 필요성과 효과적인 실행 방안을 모색하였다. 연구 방법으로는 문헌 분석, 사례 연구 및 정책 비교 기법을 활용하여 아시아–태평양 지역 내 주요 국가들의 E.S.G. 공시 현황과 지속가능성 보고 체계를 면밀히 파악하였다. 분석 결과, 개발도상국은 제도적 지원 및 내부 역량 부족으로 인해 공시 수준이 상대적으로 미흡한 것으로 나타났다. 이러한 격차를 해소하기 위해 본 연구는 ‘개발협력’의 중요성을 강조한다. 특히, 개발협력은 단순한 기술 및 재정 지원을 넘어, 각국 정부와 국제기구, 다자간 협력체계가 공동으로 참여하는 포괄적 제도 보완 및 역량 강화 프로그램을 통해, 개발도상국의 E.S.G. 공시 체계를 선진 국제 표준과 정합시키는 데 기여할 수 있다. 이를 통해 해당 국가들은 국제 투자자 및 이해관계자들로부터 신뢰를 회복하고, 지속가능한 발전 기반을 마련할 수 있다. 또한, 개발협력은 지역 내 국경을 초월한 정보 공유와 모범 사례 전파를 촉진하여, 아시아–태평양 지역 전체의 지속가능성 강화에 긍정적 영향을 미칠 것으로 기대된다. 연구 결과는 정부 및 정책 입안자들에게 E.S.G. 체계 구축을 위한 제도적 보완과 함께, 국제개발협력의 확대를 통한 기술 및 자금 지원의 필요성을 시사한다. 이러한 정책적 개선은 단기적인 규제 준수를 넘어, 장기적 성장 기반 마련과 글로벌 경쟁력 제고에 중요한 역할을 할 것이다. 더불어, 개발협력을 통한 국제 네트워크 구축은 각국의 정책 조율과 정보 교류를 활성화하여, 전환사회에서의 지속가능성 확보와 글로벌 개발협력의 새로운 패러다임 형성에 기여할 수 있을 것으로 판단된다. 키워드 : E.S.G. 제도, E.S.G. 공시, 국제개발협력, 아시아-태평양 지역 E.S.G., 지속가능성

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• 최정윤
• 경제·인문사회연구회
• 2025

저출생 시대 영유아 동반가족 전용주차구획 도입 방안 연구

우리 사회는 인구 감소와 저출생 문제가 지속적으로 심화되며 가족과 육아를 지원하기 위한 정책적 대응의 필요성이 증가하고 있다. 이에 따라 정부는 「저출생 추세 반전을 위한 대책」을 통해 일·가정 양립, 교육·돌봄, 주거 등 3대 분야에서 핵심 과제를 추진하였다. 이 중 양육가정에 대한 생활밀착형 혜택 제공의 일환으로 영유아 동반가족의 주차와 관련한 협소한 주차면, 안전에 대한 불안감 등의 불편을해소하기 위해 영유아 동반가족 전용주차구획 도입을 추진하고자 하였다. 현재 국내 관련 법령에서는 장애인, 경형자동차, 환경친화적 자동차 등을 위한 전용주차구획은 규정하고 있지만, 영유아 동반가족을위한 전용주차구획에 대한 법적 근거가 없는 실정이다. 일부 지자체와 민간 시설에서 자율적으로 영유아 동반가족을 위한 전용주차구획 제도를 운영하고 있으나, 통일성 및 효과성을 확보하기에는 한계가 있다. 이에 따라 영유아 동반가족의 주차 편의를 증진하기 위한 생활밀착형 혜택의 필요성이 제기되고 있으며, 체계적인 제도 도입이 필요한 실정이다. 이에 본 연구는 영유아 동반가족을 위한 전용주차구획 도입을 위한 법제 개선 방안을 마련하는 것을주목적으로 하였다. 구체적으로는 1) 영유아 동반가족 전용주차구획 도입을 위한 대안을 마련하고, 2) 설치 대상, 설치 규모, 벌칙 규정을 포함한 적용 대상 대안을 개발하고, 3) 영유아 전용주차구획의 설치 기준을 수립하고, 4) 이를 바탕으로 영유아 동반가족 전용주차구획 도입을 위한 법령 개정안을 제안하고자 하였다. 2장에서는 국내 전용주차구획 제도의 현황과 법령체계를 분석하였다. 관련 법령은 차량 종류와이용자 특성에 따라 전용주차구획 설치를 규정하고 있으며, 주요 법령으로는 「주차장법」과 「환경친화적자동차의 개발 및 보급촉진에 관한 법률」, 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」 등이 있으며, 경형자동차, 이륜자동차, 환경친화적 자동차, 장애인 전용 주차구획 등에 관하여 규정하고 있다. 지자체 조례는 임산부, 노인, 가족배려, 국가유공자 등 다양한 대상자를 위한 전용주차구획 운영 방안을마련하고 있다. 법적 근거에 따라 설치 비율과 크기, 운영 규정이 명시되어 있으며, 일부 조례를 통해 지역 특성에 맞춘 추가 기준이 적용되고 있다. 특히, 장애인 전용주차구역은 설치 의무가 법령으로강화되어 있으며, 경형자동차와 환경친화적 자동차 전용구획은 차량 특성에 맞춰 설치 기준이 마련되어있다. 그러나 조례로 지정된 전용주차구획은 별도의 법적 근거가 없으며, 일부 지방자치단체가 자체적으로 운영하는 사례에 그치고 있다. 3장에서는 일본, 미국, 영국의 영유아 동반가족 전용주차구획을 포함한 전용주차구획 제도를 살펴보고그 사례를 살펴보았다. 일본은 「배리어프리법」과 파킹 퍼미트 제도를 통해 휠체어 사용자 전용주차구획과장애인 등을 위한 주차구획을 운영하고 있다. 미국은 「미국 장애인법｣(ADA)을 기반으로 장애인 전용주차구역을 운영하며, 일부 민간 시설에서 임산부 및 영유아 동반가족을 위한 주차공간을 자발적으로 운영되고 있다. 영국은 블루 배지 제도(Blue Badge Scheme)를 통해 장애인 전용주차공간을 운영하며, 임산부 및 영유아 동반가족을 위한 전용주차공간(Parent and Child Parking, Family Parking)을 주로 대형 슈퍼마켓이나 쇼핑센터에서 자율적으로 운영되고 있다. 미국과 영국에서는 영유아 동반가족전용주차구획의 법제화 시도가 있었으나 대상자 정의의 어려움, 형평성 논란, 관리 및 단속의 어려움으로 인해 법적 규제보다는 사회적 공감대 형성을 통한 자발적 참여를 유도하고 있다. 4장에서는 영유아 동반가족 전용주차구획 법제화를 위한 적용 대상 대안을 구체화하였다. 이를 위해영유아 및 주차장 관련 통계 분석과 주요 이해관계자 의견 수렴하였고, 2장 3장을 통해서 살펴본국내·외 전용주차구획 관련 법제도 및 사례분석 결과를 종합하여 분석하였다. 그 결과, 영유아 동반가족전용주차구획의 법제화를 위해서는 법적 근거 마련, 대상 및 적용 범위 설정, 설치 및 관리 기준 정립, 공감대 형성을 통한 사회적 수용성 제고가 필요함을 확인하였다. 법적 근거는 「주차장법」 또는 「장애인· 노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」, 「영유아보육법」,「모자보건법」 등을 활용하거나 새로운 법률 제정을 통해 마련할 수 있다. 적용 대상은 만 6세 미만 영유아 또는 취학 전 아동으로 정의하고, 적용 건축물은 신축 및 기축 시설 중 공공시설과 다중이용시설을 중심으로 적용되는 것을 고려할 수 있다. 설치 기준은 주차대수 비율 기준 및 적용 주차대수의 설정이 필요하고 접근성과 안전성 등을고려한 위치와 영유아 승하차 및 유모차를 고려한 주차면 크기의 고려가 필요하다. 또한, 안내표지설치를 위한 장소와 규격 및 디자인 대안이 필요하다. 마지막으로 위반차량 조치사항에 대한 법적규제와 적용 대상자 식별을 위한 표지발급에 대한 고려가 필요하다. 5장에서는 영유아 동반가족 전용주차구획 도입을 위한 법령 개정안을 제안하였다. 이를 위해 전문가의견조사 결과를 바탕으로 신축 및 기축 건축물에 대한 적용 필요성과 주차 갈등 예상 정도, 설치 기준 등을 분석하고, 상업 및 공공시설 주차장에서 시뮬레이션을 통해 기축 건축물 주차장 내에서 영유아 동반가족 전용주차구획 설치 가능성과 적정 비율을 도출하였다. 이를 기반으로 제도 시행을 위한 법적 근거로 「주차장법」 및 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」의 개정을 검토하며, 1) 영유아 동반가족 전용주차구획 법적근거 마련(대안 1), 2) 기존 주차장까지 포함하여 전용주차구획 도입(대안 2), 3) 기존 주차장 도입 및 운영 상 벌칙규정 포함(대안 3) 등 단계적 법령 개정안을 제안하였다. 각 대안은 초기 사회적 수용성을 고려한 유연한 접근에서부터 강제력을 강화한 실효성 확보까지를포함하며 공공 및 민간 시설의 전용주차구획 설치와 사용자 관리 체계를 통해 정책의 효과적 확산과 지속 가능성을 기대할 수 있다. 이상 제안한 3가지 법령 개정(안)은 단계별 시행이 필요하며 단계별 시행과정에서 세부 적용 대안은 상황이나 정책적 요구 사항에 따라 달라질 수 있다. 초기에는 지역 자율성을존중하며 정책 기반을 마련하고, 충분한 검토와 평가를 거쳐 점진적으로 의무화 및 강제화함으로써주차갈등을 최소화하고 정책에 대한 공감대 형성을 통해 영유아 동반가족의 생활편의와 실효적인생활밀착형 인센티브로 작용할 수 있을 것이다. 본 연구는 저출생 시대에 대응하여 영유아 동반가족의 이동 편의와 안전을 보장하기 위한 전용주차구획 제도화의 필요성을 확인하고 이를 정책적으로 추진하기 위한 방향성을 제시하였다. 특히, 영유아 동반가족 전용주차구획 제도화를 위한 법적·기술적·운영적 고려 사항을 제안하고 정책적 논의의 초석을제공했다는 점에서 의의가 크다. 하지만 제한된 연구 기간과 예산으로 인해 영유아 동반가족 인터뷰 및 전문가 의견조사를 충분히 심층적으로 수행하지 못했다는 점에서 한계가 있다. 또한, 영유아 동반가족 전용주차구획 도입과 관련된 법적, 기술적, 운영적 세부 사항을 모두 포괄하지 못한 점 역시 제약으로작용하였다. 이에 따라서 제도의 성공적 추진을 위해 본 과제의 한계를 포괄하여 다음과 같은 향후연구가 요구된다. 먼저, 단기적으로는 영유아 동반가족 전용주차구획의 실효적이고 효과적인 도입을 위해 다음과 같은연구가 필요하다. 첫째, 성공적인 도입을 위해 전용주차구획의 설치 기준, 적용 대상, 인증 시스템, 운영 주체 등에 대한 하위 규정을 명확히 하고 구체화해야 한다. 둘째, 전용주차구획 도입으로 발생할 수 있는 주차 갈등 문제를 완화하기 위해 기존 전용주차구획과의 혼용 가능성을 검토하고, 유연한 운영방안을 마련해야 한다. 마지막으로, 지속적인 모니터링 체계를 구축하여 정책 효과성을 평가하고, 데이터 기반으로 개선 방안을 마련하는 것이 필요하다. 이와 더불어 본 연구를 통해서 드러난 주차장 전반에 대한 현 제도적 문제와 한계를 개선하기 위한 장기적인 정책연구가 필요하다. 첫째, 국가 및 지자체는 주차장 데이터를 체계적으로 관리할 수 있는 중앙화된 데이터베이스(DB) 시스템을 구축이 필요하다. 둘째, 현재의 건축물 개별 중심 주차장 설치· 운영 방식은 지역 전체의 주차 수요를 고려하지 못하는 한계가 있으며, 이를 개선하기 위해 지역 단위의통합적 주차 전략이 필요하다. 마지막으로 갈등 예방 및 관리 매뉴얼을 수립하고, 공공과 민간이 협력하여중재와 조정을 수행할 수 있는 거버넌스 체계 마련을 통해 지역 사회의 주요한 불만 요소로 작용하고 있는 주차 공간 부족과 전용구획 이용에 따른 갈등 문제를 해소할 필요가 있다. 이상에서 제시한 주차장의 설치와 운영, 관리에서부터 사회적 갈등관리, 법제도 개선, 물리적 공간의한계, 사회적 인식 및 수용성, 기술 발전의 수용 등 다양한 후속과제를 수행하여 우리 사회가 가진주차에 대한 불만을 해소하고 사회적 비용을 감소시킬 수 있기를 기대한다. 키워드 : 저출생 시대, 생활밀착형 혜택, 영유아 동반가족, 전용주차구획, 주차구획 설치 기준

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• 조영진
• 경제·인문사회연구회
• 2025

전환사회에서의 지속가능성 확보를 위한 E.S.G. 제도 구축 연구(Ⅱ): 산업부합성·E.S.G. 워싱

이 연구는 산업경쟁력 강화를 위한 산업별 E.S.G. 대응 방안 모색을 위한 실증 분석을 주요 내용으로 한다. 글로벌 지속가능성 공시 기준의 국내 중대성 검토에서는 국제 E.S.G. 공시 분류를 반영한 국내 산업과 기업 데이터 분석과 이를 통한 국내 경제의 실증적 증거를 제시한다. 이를 통하여 향후 국내 E.S.G. 공시 및 목표 달성을 위한 기준 설정 방향성과 구체화에 관한 실증 기반 마련을 그 목적으로 한다. 구체적으로 제1장은 미국의 대표적인 산업별 지속가능성 공시 기준인 지속가능회계기준위원회(SASB) 가이드라인에서 제공하는 산업별 평가 지표를 바탕으로 국내 경제와 기업 성과에 관한 현황을 실증적으로 분석하였다. 분석 결과에 따르면, SASB 가이드라인에서 제공하는 SISC 산업별 분류 적용 시 국내 경제의 부가가치, 고용 등의 비중은 상이하고 특정 산업 집중도가 높게 관찰되었다. 이러한 실증분석 결과는 SASB 가이드라인이 특정 산업에 중요 항목을 제시하여 기업의 E.S.G. 경영 공시 준비 및 투자자의 의사결정에는 도움을 줄 수 있으나, 강조되지 않는 요소에 대해서는 해당 산업 내 E.S.G. 역량 노력을 약화할 우려 또한 존재한다. 특히, 국내 특정 산업에 환경과 관련된 지표가 집중되어 있거나, 리더쉽 및 지배 구조와 같은 지표의 경우 대부분의 산업에서 공시 항목으로 간과되는 문제가 있다. 다음으로 전반적으로 SASB 가이드라인에서 제시된 산업별 중요 평가 항목과 해당 산업에서 국내 기업 수익률 관계는 통계적으로 유의한 결과를 관찰하기 어렵다. 이는 해당 산업에 대한 특정 공시 항목이 국내 기업의 수익률과 직결되지 않아 공시 정보로써 한계가 있다는 점을 실증적으로 보여준다. 그러므로 SASB 가이드라인의 국내 도입 시 국내 산업별 특성을 반영할 수 있는 한계와 우려가 존재함을 알 수 있다. 결론적으로 이러한 분석 결과는 SASB 가이드라인의 국내 적용 한계에 대한 실증적 증거를 제시하고 있으며, 국내 기업의 E.S.G. 경영 확대와 역량 강화를 통한 비경제적 가치 달성을 위해서는 국내 경제·산업 특성을 반영한 E.S.G. 공시 가이드라인이 필요함을 시사한다. 다음으로 제2장은 지속가능 금융 분야에 관한 연구의 일환으로 E.S.G. 채권 관련 워싱 규제를 위한 국제 규제 동향과 국내 현황을 분석하고 있다. 먼저 제1절은 지속가능금융 확산 과정에서 나타나는 그린워싱 문제와 이에 대응하기 위한 규제 동향을 다룬다. 전환사회의 핵심 수단으로 자리 잡은 지속가능금융은 제도적 기반이 미비한 가운데 그린워싱이라는 부작용에 직면하고 있다. 이에 따라 금융 규제를 실효적 대응 수단으로 제시하고, EU 사례를 중심으로 우리나라의 규제 체계를 비교·진단한다. 한편 제2절은 E.S.G. 채권을 중심으로 관련 규제의 현황과 그 미비점에서 비롯되는 그린워싱 사례에 주목한다. 국내 E.S.G. 채권시장은 빠르게 성장하고 있으나, 현행 규제는 발행 절차와 형식적 요건에 치중되어 자금 사용의 실효성 검토 및 사후 검증이 미흡한 실정이다. 본 절에서는 글로벌 차원의 E.S.G. 채권 발행 모범 사례와 국내 그린워싱 의심 사례를 함께 검토함으로써, E.S.G. 채권이 지속가능금융의 핵심 수단으로 기능하기 위한 세부 기준의 정교화, 사후 검증 체계의 강화, 정보 공시의 의무화 등 제도 개선 방향을 제언한다. 끝으로 제3절은 글로벌 규제 간 정합성 확보, 개별법 및 위임법의 정교화, 금융기관과 규제당국의 역할 강화를 통해 E.S.G. 금융규제의 개선 방향을 제시한다. 특히 국제 기준과의 정합성 부족, 세부 법령의 미비, 금융기관의 내부 관리 체계 미흡 등을 개선 과제로 지적하며, 제도 신뢰성 강화를 위한 시사점을 도출한다. 키워드 : 산업별 E.S.G. 공시, 국내 산업 특성 반영, 글로벌 지속가능 공시기준, SASB 가이드라인, 지속가능금융, E.S.G. 금융, E.S.G. 채권, 녹색 채권, 녹색 국채, 그린워싱, E.S.G. 워싱

• 종합일반 > 종합일반
• 최정윤
• 경제·인문사회연구회
• 2025

인구구조 변화 대응을 위한 이민정책 연구

이 연구는 저출산고령사회 기본계획에 포함될 인구변동 대응 이민전략 기본계획을 수립하기 위한 기초자료를 제공하기 위함을 목적으로, 인구변동에 대응한 외국인 유입전략, 외국인 이민자 활용전략, 외국인 이민자 통합정책을 위한 구체적인 정책추진방안을 제시함을 목적으로 수행되었다. 총론과 각론, 두 파트로 구성되었으며, 총론에서는 이민환경을 진단하고, 각론에서는 분야별 외국인/이민정책 방안을 구체적으로 제시한다. 끝으로 <부록>에서는 난민정책의 쟁점 및 개선방안을 제시한다.

• 사회문제 > 사회문제일반
• 이규용
• 경제·인문사회연구회
• 2025

2024년 NRC 러닝랩(Learning Lab)「NRC AI활용 연구반」 사례집

◦ 경제․인문사회연구회(이하 ‘NRC’)는 러닝랩(Learning Lab; 舊 연구기관 자율적 학습조직) 운영과 연계한 협동연구과제 발굴 및 추진 中 ◦ 24년도 성과: 「NRC AI활용 연구반」 구성·운영 · 목적: 생성형 AI ChatGPT가 등장한 이후, 다양한 AI기술과 응용서비스 확대로 정책연구 자체 및 연구과정의 변화에 맞춰 AI활용성과 유용성을 탐색하고자 「NRC AI활용 연구반』구성 운영 ◦ (최종선정) AI활용 교육‧중간발표를 수행한 NRC AI활용 연구반 12팀 본 보고서는 이에 대한 사례 모음집임

• 종합일반 > 종합일반
• 이진수
• 경제·인문사회연구회
• 2025

초고령사회 연령통합사회로의 전환을 위한 정책과제 마련

제1장 서론 급속한 고령화와 기대수명 증가로 인해 현대 사회는 전례 없는 도전에 직면해 있다. 노인인구 증가로 인한 다양한 사회적 변화, 저출산으로 인한 생산력 감소와 부양 부담 증가, 그리고 세대 간 갈등과 연령주의 문제가 심각해지고 있다. 연령주의는 노인의 고립과 청년의 소속감 감소 등 사회 전반에 부정적인 영향을 미치고 있다. 기존의 연령분절적 생애주기에 기반한 제도는 사회구조적 지체를 야기하고 있다. 인구구조 변화 및 개인의 삶을 지원하기 위해 연령통합이라는 근본적인 사회구조적 변화가 필요하다. 제4차 저출산·고령사회기본계획에서 ‘연령통합사회로의 준비’의 필요성 및 기반 조성 언급 하고 있으며, 정순둘 외(2024) ‘초고령사회 연령통합적 기반 마련 기초 연구’에서 국민들이 연령통합 사회 체계 재구축 필요성을 인식하고 있음을 확인하였다. 연령통합적 사회로의 전환을 위해서는 사회 시스템 전반의 연령기준 재검토가 필요하고, 연령통합적 고용환경, 돌봄환경, 교육환경을 만들기 위한 구체적인 정책과제 마련이 필요하다. 본 연구의 목표는 초고령사회에 효과적으로 대응하고 모든 연령대가 상호 지원하며 활발하게 참여 하는 연령통합적 사회를 실현하기 위한 구체적인 정책과제를 제시하는 것이다. 이를 위해 ‘초고령사회 연령통합적 기반 마련 기초 연구’에서 제시된 대국민 인식조사 결과와 연령통합 관련 선행연구 및 보고서, 해외 사례를 검토하여 근거를 기반으로 연령통합적 사회 기반을 재검토한다. 또한 기능적 연령, 고용환경, 돌봄환경, 교육환경 4개 분야를 중심으로 영역별 전문가 협의체를 구성하여 관련 전문가들 로부터 연령통합사회로 전환을 위한 정책을 마련하기 위한 의견을 수렴하고, 각 영역별 정책과제 작성에 반영한다. 마지막으로 영역별 법·제도 자문을 통하여 연령통합적 사회기반 마련을 위한 법과 제도적 토대를 검토한다. 초고령사회 대응 및 연령통합사회로의 전환을 위한 최종 정책과제를 제시한다. 본 연구는 기존의 연령통합사회 ‘기반’ 마련에 대한 탐색적 연구에서 더 나아가 연령통합사회로의 ‘전환’을 위한 영역별 구체적이고 실행 가능한 정책과제를 제시한다는 점에서 선행연구와 차별성이 있다. 선행연구가 학술적 논의만 이루어졌다면, 본 연구에서는 정책과제 중심의 제안에 초점을 둔다. 이로써 연령통합사회로의 전환을 위한 사회시스템 개편 정책과제 마련 및 활용에 하며, 연령 인식 변화를 위한 새로운 방향성 제시하고, 초고령사회 대응 합리적인 사회구조변화를 위한 근거 자료로 활용 가능하다. 사회 인식개선 및 저출산·고령사회정책 성과에 대한 대국민 홍보자료 등으로 활용할 수 있다. 제2장 연령통합 개념 정의 우리 사회는 주로 ‘나이’를 사용하여 다양한 활동의 참여 자격 기준을 결정하고 있다. 기존 연령구분 방식의 한계에도 불구하고 우리 사회는 여전히 전통적인 연령기준에 따라 사회제도 형성 및 그에 맞추어 생활하고 있다. 연령통합이란 연령에 따른 사회적 진입 장벽을 없애고, 모든 연령대의 사람들이 사회 제도, 역할, 지위 등에 자유롭게 진입하고 참여할 수 있도록 하는 것을 의미한다. 연령통합사 회의 개념에는 연령유연성과 연령다양성의 2가지 요소가 있다. 연령유연성은 사회제도에서 연령이라는 장벽으로 인해 사회참여의 기회가 제한되지 않는 유연한 사회를 의미한다. 즉 연령으로 인한 차별 이나 소외가 발생하지 않는 사회를 뜻하며 이를 위해서는 연령에 대한 제도적 기준 설정이 필요하다. 연령다양성은 사회 내 존재하는 다양한 연령집단이 상호작용 및 교류를 통해 서로의 문화 및 경험을 공유하고 어울릴 수 있는 사회통합적 문화와 환경이 갖춰진 사회를 의미한다. 즉 세대 간 공동체성이 커지는 사회를 뜻하며 이를 위해서는 세대 간 교류 및 이해 강화를 위한 생태계 조성이 필요하다. 지금 까지 연령통합 관련 선행연구는 연령통합 개념을 소개하며 고령화사회 대안으로 연령통합을 제시하는 연구와 연령통합지표를 개발하여 국내외 국가의 연령통합 수준 파악하는 연구, 전문가를 비롯한 특정 연령 대상의 연령통합 인식을 분석하고 시사점을 제공하는 연구가 진행되었다. 연령통합사회로의 전환은 특정 연령만을 위한 것이 아닌, 전 세대가 조화롭게 공존하며 상호작용하고 사회통합을 지원하는 역할을 하므로 고령화사회에 발생하는 갈등 및 사회문제 해결을 도움이 된다. OECD 국가 대상 연령 통합지표를 적용 분석한 결과, 연령통합 수준이 높은 국가일수록 노인 삶의 질 뿐만 아니라 사회 전반의 질이 높은 것으로 보고된다. 제3장 영역별 정책과제 개발 제1절 기능적 연령의 적용 최근 가치관과 사회문화적 인식의 변화로 ‘적정연령’의 개념이 흐려지고 있으며, 특정 연령대 개인 에게 기대되는 사회적 역할과 기대, 곧 ‘연령규범’도 약화되고 있다. 시대에 부합하지 않는 연령기준의 변경을 고려할 필요가 있다. ‘연령통합사회에 대한 대국민 인식조사’ 결과, 국민들은 정책 대상자 선정 기준 우선순위를 ‘소득’ 다음으로 중요한 것이 ‘기능 상태’라고 보고한다. 기능적 연령은 사람이 기능상 무엇을 할 수 있는지에 대한 기준으로 연령을 정하는 것으로, 하나의 단일화된 개념이 아니라 다양한 능력의 조합으로 해석할 수 있다. 이는 개인의 실제 능력과 잠재력에 초점을 맞추므로, 기존의 연령주 의가 가지고 있는 고정관념과 편견 등의 단점을 줄이는 데 기여할 수 있다. 우리나라 의료 및 돌봄 시스템과 고용환경 영역은 나이를 기준으로 서비스를 제공하는 경우가 많아, 노인을 사회적 부담의 주요 원인으로 보며 배척하고 있으며, 노동권을 박탈당한다는 점에서 연령차별을 경험한다. 하지만 정책에서 연령기준은 입법상 명확하게 정의되어 있지 않고, 어느 법을 적용하느 냐에 따라 차이가 발생하며, 또한 지역별, 정책사업별로 차이가 크다는 문제가 있다. 사회문화적으로도 연령차별, 연령주의, 연령서열, No senior zone 등의 문제가 발생하고 있으며, 특히 노인집단을 바라보는 연령주의적 관점은 세대 갈등을 심화시키는 원인이 된다. 더욱이 연령과 생애주기에 따른 공간의 분리와 활동의 분리는 연령차별적 인식 해소 기회를 제한해 타자화를 강화시키고 있다. 이러한 문제를 해결하고자 본 연구에서는 일본, 영국, WHO의 ICOPE 사례를 검토하여 새로운 연령기준으로 ‘기능적 연령’의 도입을 제안한다. 구체적으로, 기능적 연령의 도입 검토 및 사회적 합의, 기능적 연령의 측정 방법 및 수행체계 마련, 운영 매뉴얼 마련의 과정으로 기능적 연령의 단계적 도입 방안을 제안한다. 또한 운전면허 기능평가를 비롯하여 고용환경, 돌봄환경 등과 연계하여 기능적 연령을 활용하는 방안을 정책과제로 제안한다. 제2절 연령통합적 고용환경 급격한 인구구조 변화로 연령통합 노동시장 구축에 대한 사회적 공감대가 형성되고 있으며, 기존 세대 대결형 일자리 정책 및 모든 세대가 상생·공감할 수 있는 연령통합 고용정책이 필요하다. 그동안 청년과 고령자 세대 간 일자리 경합 관련 연구가 이루어졌으나, 일자리 대체인지 보완인지 결과가 일관되지 않았으며 이러한 논쟁보다는 연령통합 노동시장 구축이 더 중요하다. ‘연령통합사회에 대한 대국민 인식조사’ 결과 국민들은 근로 능력이 충분한 고령자의 일할 기회 제공 필요성을 높게 인식했으 며. 가장 적절한 방식으로 재고용 권장, 정년제도 폐지, 정년 연장 순으로 보고한다. 초고령사회가 도래하며 인구구조의 변화로 생산연령인구가 감소하고 노동시장과 기업의 인력관리 방식이 변화하고 있으며, 정부의 정책적 대응의 한계가 나타나고 있다. 고령자고용법은 특정 세대 초점 맞춘 법률로서 세대 간 형평성 또는 공정성 관련 법조문 내용 부족하고, 전 생애주기 관점에서 노동 기회 확보, 세대 간 공정성 및 형평성 보장 상생형 정책, 생애경력관리 시각 반영 등 포괄적 정책이 부족한 현실이다. 해외 사례를 보면 주요 국가의 정년제도는 주기적으로 변화하고 있으며, 미국과 영국은 정년제도 자체가 없다. 정년 연장하지 않을 경우, 고용연장을 추진하고 있다. 정년제도를 폐지하지 않더라도 정년 연령을 증가시키려 하고 있으며, 급격한 정년 연령 증가보다는 점진적인 연장을 통해 사회적 혼란을 최대한 제어하려 하고 있다. 일본의 경우 정년제도 법제화는 1986년 본격화되었고, 2021년부터 기업은 기존 65세 정년 연장, 계속고용제도 도입, 정년 폐지 외에도 70세까지 계속고용, 지속적 업무위탁 계약, 창업지원, 사회공헌사업을 선택적으로 운영하고 있어 국민의 이해 및 참여를 높이고, 기업의 부담을 경감 할 수 있는 다양한 재정지원 방안도 병행하며 제도화를 추진했다는 점에서 시사점이 있다. 따라서 본 연구에서는 선행연구와 미국, 영국, 특히 일본의 해외 사례를 면밀히 검토하고 전문가 협의체 운영, 법적 자문 등으로 의견을 청취하여 연령통합적 고용환경 구축을 위한 6개의 개선방안과 27개의 세부 과제를 제안한다. 크게 전 국민의 평생직업능력개발과 생애경력관리 방안으로 ‘전 국민 평생직업능력개발 제도 활성화’ 및 ‘국민 개개인의 생애경력개발과 관리 방안 추진’을 제안하고, 기업의 직무 중심 인사제도와 점진적 퇴직 방안으로 ‘직무와 성과 중심의 기업 인사제도 구축’과 ‘점진적 퇴직과 근로시간 단축제도 도입’을 제안한다. 정부의 법령 개정과 재정지원 방안으로 ‘연령통합 노동 시장 구축을 위한 법령 개정’과 ‘재정지원 수단으로서의 장려금제도 개선’을 제안한다. 제3절 연령통합적 돌봄환경 돌봄이란, 보편적으로 스스로 건강한 삶을 지속할 능력이 부족한 신체적, 정신적 어려움 있는 개인 에게 보살핌을 제공하는 것을 뜻한다. 인간은 전 생애주기에 걸쳐 노화하며, 돌봄수혜자와 제공자 경험을 모두 할 수 있다. 곧 돌봄은 보편성, 의존성, 상호관계성 특성 가진다. 따라서 돌봄제공자의 돌봄 부담을 줄이고, 수혜자의 건강한 삶을 지원하기 위해서 돌봄서비스는 연령·생애 친화적 관점, 즉 연령 통합적 관점에서 설계되어야 한다. ‘연령통합사회에 대한 대국민 인식조사’ 결과, 국민들은 정책 대상 자선정기준 우선순위를 아동/청년/노인 대상 복지정책 모두 ‘신체적, 인지적 기능 상태’를 선정 기준 2순위로 응답하였다. 그러나 현재의 돌봄서비스는 돌봄 수혜대상자의 연령에 따른 제도 분절 및 사각 지대가 발생하고 성인돌봄제공자에 대한 전반적인 지원이 부족한 현실이다. 또한 노인장기요양보험제 도-장애인활동지원제도 간 대상자 연령분절성 및 급여수준 비형평성의 문제가 있다. OECD 국가의 장기요양서비스 자격 대상을 분석한 결과, 전체 26개국 중 한국과 일본만이 수급자 조건으로 65세를 기준 삼아 연령 제한을 두고 있다. 독일의 경우 연령이나 (공식적)장애 여부 상관없이 모든 국민 대상으로 장기요양서비스가 운영되고, 장애인을 위한 돌봄서비스도 장기요양보험제도틀 안에서 보험급여로 제공된다. 영국도 성인돌봄제도를 운영하며 장애인과 노인 간 서비스 구분하지 않으며, 일본은 ‘공생형 서비스’ 도입하여 장애인과 노인이 같은 시설 및 기관에서 서비스 이용하고 있다. 따라서 본 연구에서는 선행연구와 해외 사례를 면밀히 검토하고 전문가 협의체 운영, 법적 자문 등으로 의견을 청취하여 연령통합적 돌봄환경 구축을 위한 6개의 개선방안과 11개의 세부 과제를 제안 한다. 크게 성인돌봄통합관리체계 도입 및 돌봄욕구에 따른 서비스 제공을 위한 ‘성인돌봄체계 전면적 통합 및 연령기준 단일화’, ‘(가칭)연령통합 돌봄서비스모델 부분적 도입’을 제안하고, 연령대별 현노인돌봄제도와 장애인돌봄제도를 유지하면서 ‘돌봄 욕구 기반으로 서비스 수준 조정’, ‘돌봄통합지원 법(‘26년 시행 예정) 추진 시 전연령 포용 지원 방안 마련’, ‘연령친화적 환경 조성을 통한 지역사회 돌봄 지원’을 제안한다. 제4절 연령통합적 교육환경 기존 생애경로에서 길어진 노년기는 단순히 여가를 즐기기만 하기에는 너무 긴 시간이기에 삶의 목적성과 생산성을 유지하기 위해 새로운 역할과 활동을 필요로 한다. 또한 기술의 발전과 사회적 요구의 변화는 특정 시기에 학습한 내용을 바탕으로 평생을 살아가는 방식이 더는 유효하지 않고, 재교육의 필요성을 증대시켰다. 최근 빠르게 변화하는 기술환경 속에서 기술격차는 더욱 두드러지며, 특히 기존의 연령분절적 생애 경로에서 제시하는 젊은 시기의 정규교육만으로는 효과적으로 해소하기 어려 움이 있다. 계속되는 변화에 대응하기 위해 중고령 노동자뿐만 아니라 청년층 역시 upskilling과 reskilling을 통해 경쟁력을 유지하고 새로운 직업 기회를 확보해야 한다. ‘연령통합사회에 대한 대국민 인식조사’ 결과, 국민들은 인생2모작을 위한 재교육 의사가 있고, 평생 교육환경 활성화가 필요하 다고 보고한다. 현재 고등교육기관·평생교육기관에서의 교육 경험 및 국가별 정규 교육기관 등록률이 저조하고, 정보접근성, 비용 및 시간 부족 등으로 실제 참여율은 저조한 편이다. 또한 나이를 기반으로 평생교육 프로그램을 설계할 경우 특정 연령층이 특정 능력을 습득하기 어렵다고 간주하는 연령주의(ageism)의 문제도 발생할 수 있어 연령통합적 교육환경 마련이 필요하다. 따라서 본 연구에서는 선행연구와 독일의 평생교육과 싱가포르의 평생학습 이니셔티브: Skills Future의 해외 사례를 면밀히 검토하고 전문가 협의체 운영, 법적 자문 등으로 의견을 청취하여 연령 통합적 교육환경 구축을 위한 7개의 개선방안과 17개의 세부 과제를 제안한다. 크게 경험에 대한 이력관리지원을 위한 ‘경력 중심의 디지털 기반 평생학습계좌제 고도화 사업’,‘ 산학협력·평생교육·직 업훈련의 다양화 및 확대를 위해‘산학협력 교육과정 개발’,‘마이크로 디그리(midcrodegree) 교육과정 제공’,‘디지털 역량 교육 제공’, 누구나 산학협력·평생교육·직업훈련에 참여할 수 있도록‘평생학습 휴가제도입 추진’, 지속 가능한 고등교육제도 마련을 위한 ‘공식교육 재입학 및 편입학 기회 확대’,‘1년 미만의 단기 교육과정 제공’ 방안을 제안한다. 제4장 결론 본 연구의 목적은 모든 연령대가 상호작용하며 활발하게 참여하는 연령통합(Age Integration) 사회를 실현하기 위한 구체적인 정책과제를 제시하는 것이다. 연령통합사회의 핵심 요소는 '연령유연성 (Age Flexibility)'과 '연령다양성(Age Heterogeneity)'이다. 연령유연성은 사회 구조에 의해 나이와 연령의 장벽이 존재하지 않는 것을 의미하고, 연령다양성은 다양한 연령대의 사람들이 함께 상호작용 하는 것을 의미한다. 현재 우리나라는 개인의 능력과 기능 상태에 관계 없이 일정 나이가 되면 법과 제도적으로 사회참여 기회를 제한하거나, 돌봄수혜자로 여기며 특정 나이, 특히 노인에 대한 뿌리 깊은 고정관념과 편견을 갖고 있다. 또한 연령분절적 시스템은 연령장벽을 만들어 노인들을 사회구조에서 배제시키고, 세대 간 소통의 단절을 초래하였다. 이에 본 연구에서는 향후 우리나라가 연령통합사회로 전환하기 위해서는 각 영역에서 연령유연성을 갖추어 연령장벽을 완화하여 지금의 연령분절적인 사회 구조를 해결하는 것이 우선적으로 필요하다고 생각하여 이 부분에 초점을 두고 정책과제를 마련하였 다. 또한 전체 연령 중 현재 가장 많은 차별과 소외를 경험하고 있는 노인을 주요 대상으로 설정하여 영역별 정책과제를 제안하였다. 키워드 : 연령통합사회로 전환, 기능적 연령, 연령통합적 고용환경, 연령통합적 돌봄환경, 연령통합적

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• 정순둘
• 경제·인문사회연구회
• 2025

육아휴직 제도 사각지대 개선 방안

1. 서론 본 연구는 출산, 육아지원 제도 중에서 육아휴직 제도를 중심으로 더욱 구체화된 사각지대 해소 방안을 제시하고자 하였다. 최근에 보편적 부모급여와 고용보험제도에 가입한 노무제공자 등에 출산급여가 적용되면서 출산전후휴가 제도의 사각지대는 많이 개선되었다. 반면 여전히 육아휴직 제도의 사각지대는 개선되지 못하고 있다. 실제 적용 가능한 제도 설계를 위해, 우선 기존 연구 논의를 검토하고 노동시장의 특성을 분석하여 제도 이용 현황을 세밀히 파악하였다. 그리고 OECD 국가를 대상으로 육아휴직 제도의 현황을 비교 분석하고, 해외 주요 국가 사례를 심층 분석하여 시사점을 도출하였다. 그리고 육아휴직 제도의 사각지대 해소를 위한 주요 쟁점을 파악하고, 이를 고려한 개선 방안을 도출하였다. 개선 방안은 대상자의 적용 범위에 따라 단계적인 시행 방안으로 설계하고, 소요 재정 규모를 추산하여 제시하였다. 마지막으로 필요한 재원을 마련하기 위해서 검토할 사항들을 확인하고, 필요한 재원을 마련할 수 있는 방안을 제안하였다. 2. 노동시장 특성과 육아휴직 제도 현황 육아휴직급여의 중소기업 비중은 2023년 기준 순 수급자가 55.1%, 총 지급액은 56.5%를 차지하고 있으며, 이는 청년 취업자의 중소기업 비중(84.5%) 대비 육아휴직급여 순 수급자는 29.4%p, 총 지급액은 28.0%p 낮은 수준이다. 청년 취업자의 종사자 규모별 비중을 고려했을 때 29인 이하 소기업의 육아휴직급여 수급 실적이 상대적으로 저조하다. 육아휴직급여 순 수급자의 남성 비중이 최근 5년간 10.8%p 증가했지만 남성 비중 증가폭은 중소기업(8.4%p)이 대기업(14.4%p)에 비해 낮으며, 아직까지 남성 순 수급자의 절반 이상이 대기업에 재직하고 있다. 우선 우리 나라에서 시행하고 있는 육아지원 제도의 현황을 살펴본 결과, GDP 대비 가족에 대한 공적 지출 수준에서, 영유아 보육이나 유아교육 등을 포함한 서비스는 OECD 평균에 비해 높은 반면 가족에 대한 조세지원은 OECD 평균 수준이며, 아동수당이나 산전후휴가, 육아휴직 등을 포함한 현금 지원은 OECD 평균에 비해 낮은 수준이다. 다만, 2019년 이후 부모급여의 도입 등으로 0~5세 아동 1인당 현금 지원에 대한 공적 지출이 증가했을 것으로 예상된다. 출산전후휴가와 육아휴직과 같은 모성보호 및 시간 지원 정책은 기본적으로 임금근로자를 중심으로 제도가 설계되었으나 출산전후급여(노무제공자, 예술인)와 출산급여(비임금근로자, 고용보험적용제외자 등)가 도입됨에 따라 경제활동을 하는 모든 여성으로 확대되었다고 볼 수 있다. 그러나 여전히 육아휴직 제도는 임금근로자에게만 한정되어 정책 대상이 매우 제한적인 문제를 가지고 있다. 우리나라 육아지원 관련 통계 및 제도 현황을 검토한 결과 다른 제도에 비해 육아휴직 제도의 사각지대 문제가 두드러지며, 실제 취업자와 급여 수급자의 특성을 분석한 결과 역시 육아휴직 제도의 사각지대 문제가 일가정양립 제도의 보편화를 저해하는 핵심 문제로 부각되고 있다. 육아휴직 제도의 사각지대는 크게 세 영역으로 구분할 수 있다. 첫째는, 현재 고용보험 가입 근로자 중 6개월 미만 근속자 및 초단시간 근로자와 같은 육아휴직급여 자격 미충족자와 고용보험 제도 내에서 육아휴직 권리가 인정되지 않는 노무제공자 등이다. 둘째는, 근로를 통해 소득활동을 하지만 고용보험제도 미적용 노무제공자 등과 자영업자이다. 셋째는, 무급가족종사자, 실업자, 무직 등 소득활동을 하지 않는 사람이다. 본 연구는 두 번째 사각지대 영역의 개선 방안에 초점을 두고자 한다. 그 이유는 적용 확대 범위가 넓어 수혜 집단의 규모가 클 것으로 예상되기 때문이다. 또한 제도 내 실질적 사각지대보다 고용보험에 가입되지 않은 제도적 사각지대의 적용 확대 대상이 노동시장에서 고용 안정성이 더 취약한 집단으로 볼 수 있기 때문이다. 3. 해외 주요국가의 육아휴직 제도 국외 사례를 비교 분석한 결과, 일본과 캐나다 연방은 고용보험을 기반으로 실시하고 있으며, 캐나다 연방은 자영업자가 임의 가입 대상자라는 점에서 우리나라와 유사하다. 스웨덴, 독일은 모든 양육자를 대상으로 하는 보편적 육아휴직급여 제도를 실시하고 있으며, 퀘벡 주는 일하는 모든 부모를 대상으로 하며 자영업자도 의무 가입으로 규정한 부모보험 제도를 실시하고 있다는 점에서 한국보다 가족정책적 성격이 강하다. 국외 사례를 검토한 결과 다섯가지 정책적 시사점을 찾을 수 있다. 첫째, 육아휴직 제도 대상을 자영업자 등 비임금근로자로 확대할 경우에 급여 방식을 기존과 동일한 소득비례급여 방식을 선택할 것인지, 정액급여 방식 등 새로운 방식을 도입할 것인지에 대한 신중한 검토가 필요하다. 스웨덴, 독일, 캐나다 퀘벡 주는 비임금근로자를 포함한 취업자를 대상으로 하는 경우에도 소득비례급여 방식을 채택하고 있다. 동일한 소득대체율을 적용한 소득비례급여 방식은 자영업자에게도 높은 수준의 소득보장을 제공한다는 점에서 지급의 형평성을 확보할 수 있으나, 한국은 고용보험을 기반으로 하고 있기 때문에 부모보험이나 조세 방식의 국가에 비해 자영업자의 보험요율 부담이 커진다는 점을 고려하여야 한다. 또한 이 국가들은 육아휴직 지급기간이 한국에 비해 짧고, 사용 기간이 길어질수록 소득대체율이 낮아진다는 점도 감안하여야 한다. 둘째, 대상 확대 범위에 따라 재원 조달 방식을 달리 모색할 필요가 있다. 모든 양육자 또는 모든 일하는 부모 등 신규 포괄 대상의 규모와 지급수준 설계에 따라 별도 재원 마련 방식(부모보험, 목적세 부과 등)을 고려할 필요가 있다. 고용보험 방식을 유지하면서 사각지대 해소를 위해 대상을 확대할 경우에는 일본 사례와 같이 육아휴직 계정을 고용보험 계정과 분리하는 방안과 일부 조세를 투입하는 방안 등을 고려해볼 수 있을 것이다. 셋째, 새로 유입되는 비임금근로자들의 고용보험 임의 가입 또는 의무 가입(당연 가입)은 이후 제도 설계 및 사용률 등을 고려하여 선택될 필요가 있다. 자영업자를 포함한 비임금근로자를 대상으로 육아휴직 제도를 확대하면서 고용보험 가입 방식을 어떻게 적용하느냐에 따라 제도 설계가 상당히 달라질 수 있으며, 자영업자의 육아휴직 사용률에 크게 영향을 미칠 수 있다. 2012년부터 우리나라는 자영업자의 고용보험 임의 가입이 가능하도록 하고 있으나, 자영업자의 고용보험 가입률은 1% 미만이다. 자영업자 비율이 높은 우리나라의 실정을 감안하면 상당수가 고용보험의 사각지대에 놓여있다. 캐나다 연방과 캐나다 퀘벡 주를 비교하면 가입방식이 미치는 영향이 분명히 드러난다. 캐나다 연방도 자영업자가 고용보험에 임의 가입하도록 되어 있으나, 자영업자의 고용보험 가입률과 실제 육아휴직 사용률이 상당히 저조함을 확인하였다. 반면, 캐나다 퀘벡 주는 부모보험플랜에서 자영업자도 의무 가입하도록 규정하여, 캐나다 연방에 비해 자영업자의 육아휴직 사용률이 높게 나타난다. 넷째, 육아휴직 제도의 대상을 취업자 전체로 확대할 경우에 근속요건 완화나 폐지를 고려할 필요가 있다. 신청 당시를 기준으로 근속요건이나 고용상태 유지 여부 등을 적용할 경우 다양한 고용형태를 보이는 비임금근로자 대상 사각지대를 해소하기 어려울 수 있다. 비임금근로자 및 비취업자 등 전체 부모로 확대할 경우에는 임금근로자에게만 엄격한 기준인 근속요건을 유지하기 어려울 것으로 판단된다. 캐나다와 같이 일정 기간 내 고용보험 적용 소득 기준을 적용하거나, 저출산 정책의 성격을 강화하면서 근속요건을 폐지한 일본의 사례를 참고할 필요가 있다. 다섯째, 육아휴직 제도의 대상 범위를 확대하기 위해서는 근로와 휴직(휴업)을 이분화하는 현행 방식이 아니라, 근로시간 감소 및 소득 감소를 기준으로 재설계가 필요할 것으로 보인다. 육아휴직 제도의 대상 포괄성이 높은 OECD 국가의 다수가 육아휴직 제도 내에 근로시간 단축이나 파트타임 근로와 육아휴직급여 수급을 병행할 수 있도록 제도를 설계하고 있다. 근로와 휴직(휴업)으로 이분화할 경우에는 다양한 근로형태를 포괄하면서 육아휴직 이후 근로자의 노동시장 복귀로 연결되기 어렵다. 4. 육아휴직 제도 쟁점 및 적용 확대 방안 이상의 논의 맥락을 고려하여, 본 연구에서 제안하는 육아휴직급여 적용 확대를 위한 주요 쟁점별 제도 설계방안은 다음과 같다. 우선 육아휴직급여 수급 대상자는 모든 노동 소득자로 한다. 모든 노동 소득자의 육아 활동으로 상실되는 노동소득을 지원하여 육아휴직 제도의 사각지대를 완화할 필요가 있기 때문이다. 다만, 많은 쟁점과 타 제도와의 정합성을 고려하여 대상을 단계적으로 확대하는 방안을 제안한다. 첫 단계는 현재 고용보험을 적용하고 있는 노무제공자와 예술인이다. 둘째 단계는 첫 단계를 포함하고, 여기에 고용보험 미가입 노무제공자 등을 추가하여 전체 노무제공자와 예술인으로 한다. 셋째 단계는 둘째 단계를 포함하고, 여기에서 1인 자영업자까지 추가하는 것이다. 수급요건에서 중요한 것은 근속요건 및 재직요건, 기여요건, 휴직 및 근로시간 단축 규정, 급여 수급 중 소득 활동, 급여액 및 급여 수급 기간을 규정해야 한다. 먼저 근속요건과 관련하여, 노무제공자 등은 ‘노무제공계약’에 기반하기 때문에 근속요건 및 재직요건을 적용하기 어렵다. 따라서 근속요건을 없애고, 급여 신청 기간 시작일 전전월의 소득활동으로 재직요건을 대체해야 한다. 기여요건은 노무제공자 등에게도 현행과 유사한 수준의 노동소득활동을 적용할 것을 제안한다. 의미 있는 노동소득이 없는 노동자의 경우 육아 활동으로 인한 기회비용이 거의 없기 때문이다. 또한 노무제공자 및 자영업자에게 근로시간 단축에 대한 급여를 적용하기 위해서는 소득활동 시간 감소를 확인해야 한다. 급여 수급 중 소득활동은 현 사업에서의 소득활동은 금지하고 월 소득 하한 수준까지 허용할 수 있다. 급여액은 임금근로자 현행 제도와 같이 소득 감소액의 일정 비율(정률제)로 하며, 노무제공자 및 자영업자의 급여 수급기간은 육아휴직급여 1년으로 한다. 이상의 수급 여건을 적용하기 위해서는 적절한 소득 파악 과정이 필요하다. 우선, 급여 신청 전의 기여요건 판단을 위한 일정 기간의 월별 소득 정보와 급여 수급기간 중의 월별 소득 정보가 필요하다. 자영업자의 경우 분기별 매출 정보로 대체 가능할 것이다. 매출액에서 매출액과 전년도 또는 전전 연도 사업체별 경비율을 곱한 금액을 차감하여 소득액을 추정할 수 있을 것이다. 소요 재원 측면에서, 고용보험기금 체계를 유지하는 방안과 조세 기반 신규 사업성 기금을 조성하는 방안 두 가지를 고려할 수 있다. 고용보험기금 체계를 유지하면 기존 체계를 활용하는 효율성과 노동시장 정책의 성과를 기대할 수 있지만, 고용보험 적용 제도 개편의 어려움이 있을 수 있다. 신규 사업성 기금을 조성하는 방안은 재원 마련의 유연성과 확대 적용 대상의 포괄성을 기대할 수 있지만, 재원 확보를 위해 국민적 동의 과정이 필요하게 된다. 다음은 재원 체계를 고려하면서, 적용 대상을 단계적으로 확대하는 방안을 고려해야 한다. 첫째는, 현행 고용보험제도 내에서 대상을 확대하는 방안이다. 이 방안은 현재 고용보험의 적용 대상이지만 육아휴직급여의 수급 자격이 없는 노무제공자에게만 정률제의 육아휴직급여를 적용하는 것이다. 둘째는, 고용보험 적용을 확대하고 모성보호 계정을 신설하여 급여 적용 대상을 확대하는 방안이다. 이는 고용보험 내에서 육아급여 등의 사업을 위한 별도의 계정을 만들고 고용보험의 적용 확대에 따른 육아급여 등의 적용 대상도 확대하는 방안이다. 고용보험의 적용 확대는 제도적 준비, 행정적 처리 능력, 재원 소요 등을 고려하여 고용형태별로 단계적으로 시행한다. 먼저 고용보험 적용 노무제공자 등, 다음으로 노무제공자 등 전체, 마지막으로 자영업으로 확대한다. 이 방안은 고용보험제도 전체를 개편해야 하기 때문에 상당한 노력과 시간이 필요한 방안이다. 셋째 방안은, 세금 등의 재원으로 모성보호기금을 신설하여 급여 적용 대상을 확대하는 방안이다. 주로 세금을 재원으로 하기 때문에 별도의 피보험자 관리나 보험료 징수와 같은 업무가 필요하지 않다. 급여 업무는 기존에 이 업무를 담당하던 고용센터에서 계속하거나 지자체의 주민센터에서 담당할 수도 있다. 제도적 준비나 행정적 처리능력 등을 고려하여 노무제공자 등에게 먼저 시행한 후에 자영업자로 확대한다. 이 방안의 시행은 급여 지급을 위한 준비만 하면 되기 때문에 고용보험 적용 확대에 비해 다소 용이한 측면이 있다. 5. 재원 추계 및 재원 마련 방안 육아휴직급여 적용 대상을 확대하기 위해서는 재원의 규모와 재원 마련 방안을 검토할 필요가 있다. 이 연구에서는 선행연구를 참고하여 전체 대상집단 인원에 육아휴직 이용률을 곱하여 육아휴직 예상 인원을 산출하고, 여기에 1인당 지원 금액인 월 지원 단가와 지원 기간을 곱하여 산출하였다. 이용률은 임금근로자와 동일한 경우와 임금근로자에 비해 높은 경우와 낮은 경우를 각각 구분하여 추계하였다. 급여 수준은 임금근로자와 동일한 것으로 가정하였다. 이용 기간은 임금근로자와 동일한 경우, 임금근로자에 비해 짧은 경우로 구분하여 추계하였다. 총 다섯 개의 시나리오를 구성하였고, 적용 대상 확대 3단계에 따라 추계하였다. 추계 결과를 요약하면, 적용 대상 확대 1단계(고용보험 가입 노무제공자 등)에는 542억 원에서 1,520억 원이 소요될 것으로 추계 되었다. 적용 대상 확대 2단계(전체 노무제공자 등)에는 1,084억 원에서 3,040억 원까지 소요될 것으로 추계되었다. 적용 대상 확대 3단계(전체 노무제공자 등 + 고용원 없는 자영업자)에는 2,438억 원에서 6,710억 원까지 소요될 것으로 추계되었다. 모성보호육아지원 사업의 지속가능성을 확보하기 위해서는 안정적인 재원 조달이 필수적이며, 이를 위한 두 가지 주요 방안으로 고용보험 내 별도 계정 분리와 별도 사업성 기금 설치를 고려할 수 있다. 먼저 고용보험 내에서 모성보호육아지원 계정을 별도로 분리하여 운영하는 경우, 재원 조달 방안은 크게 실업보험료율 인상, 별도 보험료 부과(육아휴직 보험료 등 신설), 국고지원 확대 세 가지 방안을 검토할 수 있다. 별도 사업성 기금을 설치할 경우 기본 고용보험 기금과 분리하여 운영됨에 따라 더 다양한 재원조달 방식을 활용할 수 있다. 우선 정부내부수입으로 현재 고용보험금 수입의 약 8% 내외를 전입금으로 활용하는 안을 검토할 수 있다. 이를 위해서는 ｢고용보험법｣ 및 ｢국가재정법｣ 개정이 필요하며, 고용보험과의 재정적 연계를 명확히 할 필요가 있다. 또한 복권기금의 활용도 가능할 것으로 보인다. 복권기금을 활용하여 재원을 조달하는 방안은 법 개정 없이 일부 관련 법령(복권법 시행령) 개정을 통해 추진이 가능하므로 현실성이 높다. 정부내부수입과 관련해서 세계잉여금의 활용을 고려할 수 있다. 최근 세계잉여금이 크게 줄어들었으나, 경기변동에 민감하여 경기회복 시 육아휴직 확대를 위한 충분한 재원을 제공할 수 있다는 점에서 이의 활용을 위한 ｢국가재정법｣ 개정에 대한 검토가 필요하다. 한편, 저출생으로 아동 수가 감소하면서 출산·육아 관련 기존 세출사업 예산이 계속 감액되는 추세이다. 이에 중장기적으로는 현행 모성보호육아지원 사업 이외 관련성이 높은 세출사업(아동수당, 부모급여 등)과 환급형 조세지출인 자녀장려금(CTC)을 동 기금사업으로 전환하여 관련 사업 재원의 통합적 운영을 통해 효율적 재원 배분을 도모할 수 있다. 키워드 : 육아휴직, 사각지대, 고용보험, 일가정양립

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• 박종서
• 경제·인문사회연구회
• 2025