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유럽 방위산업 강화 전략과 한-EU 협력방안

제2차 세계대전 이후 유럽연합(EU)의 군사안보는 미국이 주도하는 북대서양조약기구(NATO)에 전적으로 의존해 왔다. EU 차원의 통합 논의는 경제와 금융 부문에서는 고도로 발전해왔으나, 군사안보 분야는 회원국 고유 권한과 초국가적 주도권 사이의 갈등으로 인해 통합수준이 상대적으로 낮았다. 그러나 2022년 러시아-우크라이나 전쟁을 계기로 유럽 안보 지형은 큰 변화를 맞는다. 2차 세계대전 이후 처음으로 유럽 대륙 내 전면전이 발생한 것은 물론 미국의 트럼프 행정부가 NATO에 대한 EU의 과도한 의존을 비판하며 방위비 증액 요구가 있었다. 이에 따라 EU는 자체적인 전략적 자율성을 확보하고 방위안보 역량을 강화해야 하는 필요성을 절감하게 되었다. EU 집행위원회는 2030년까지 자율적이고 경쟁력 있는 방위태세를 구축하기 위한 방위산업 강화 전략을 발표하면서 EU 역내 방산기업의 경쟁력 강화 및 공동 조달에 적극 나서고 있다. 러-우 전쟁 이전에도 EU는 상설구조화협력(PESCO), 유럽방위기금(EDF), 조정 연례 방위 검토(CARD) 등을 통해 회원국 간 협력을 모색해 왔다. PESCO는 회원국들이 더 긴밀하게 군사안보 분야에서 협력할 수 있는 구조를 제공하는데, 현재 75개의 프로젝트가 개발 중에 있으며, EDF는 2021~27년 기간 중 80억 유로의 예산으로 혁신적인 방위기술 및 장비 개발을 지원한다. 유럽방위혁신계획(EUDIS)은 스타트업과 중소기업의 혁신 산업생태계 조성을 목표로 하고 있다. 그러나 전쟁 이후 EU는 좀 더 적극적이고 즉각적이며 강력한 방위 분야 조치를 취하고 있다. 대표적으로 ｢탄약생산지원법(ASAP)｣은 우크라이나 지원을 위해 100만 발의 포병 탄약을 제공하는 것을 목표로 하고 있으며, 특히 역내 제조 역량 확대를 지원한다. 또한 방위산업전략(EDIS)은 EU 최초의 방위산업 전략으로, 회원국들이 ‘더 많이, 더 잘, 함께, 유럽에 투자’하도록 유인한다. 그리고 유럽안보행동계획(SAFE)은 무기 공동 조달을 지원하기 위한 1,500억 유로 규모의 대출보증 프로그램으로, 기존 EU 차원의 어떤 기금보다도 규모가 크다. 또한 유럽방위산업프로그램(EDIP)은 2025년부터 2027년까지 EU의 방위태세를 강화하기 위해 15억 유로 규모의 보조금을 제공하는 프로그램으로, 방위산업 경쟁력 강화와 공동 조달 활성화를 목적으로 한다. EDIP은 유럽 방위기술 및 산업기반(EDTIB) 경쟁력 및 대응력 강화, 방위 제품의 적시 가용성 및 공급안보 향상, 우크라이나 방위기술 및 산업기반(DTIB) 지원으로 구성된다. 이는 유럽 방위산업의 지속적인 발전과 위기 상황에서 중요하고 필요한 물자를 즉시 조달할 수 있도록 하는 공급망 시스템의 의미를 갖는다. 그러나 EU의 방산시장은 분절화(fragmentation)라는 구조적 문제가 있다. 27개 회원국이 각기 다른 조달 체계와 규제를 갖고 있기 때문에 범유럽적 조달 시장이 조성되는 데 큰 제약이 있다. 그 결과 2023년 6월 현재 EU 회원국의 무기는 76%가 수입에 의존하고 있으며, 그중에서 미국산 무기가 차지하는 비중은 63%로 압도적이다. EU 회원국 중에서는 프랑스, 독일, 이탈리아를 중심으로 방위산업이 구축되어 있는데, EU는 이 국가들을 중심으로 EU 역내 방위산업의 르네상스를 실현하겠다는 목표다. 이 과정에서 EU는 방위산업 혁신 로드맵을 통해 인공지능, 양자, 사이버, 우주 기반 시스템과 같은 파괴적 방위 기술이 전장의 양상을 근본적으로 변화시키고 있다고 보고 민간의 첨단기술을 방위 기술 분야로 신속히 도입하는 스핀온(spin-on) 개발 방식을 강조한다. 한편 한국정부는 2027년까지 세계 4대 방산 강국으로 도약하겠다는 목표를 세우고, 첨단 방위산업을 국가 전략 산업으로 육성한다는 계획이다. 방위사업청은 2025~39년 국방기술기획서를 통해 AI, 유-무인 복합, 양자, 우주 등 10대 전략기술 확보 로드맵을 제시했다. 또한 ‘K-방산 수출펀드’ 조성과 세제 지원 확대를 통해 방산기업의 해외 진출을 전폭적으로 지원할 예정이다. 한국 방산의 핵심 경쟁력은 대량 생산 능력, 빠른 납기, 가격 대비 높은 성능, 정부의 전폭적 지지에 있다. 특히 폴란드는 한국 무기 수출의 절대적인 비중을 차지하는 주요 파트너로 부상했으며, K-2 전차, K-9 자주포, FA-50 공격기 등 품목도 다양하다. 다만 첨단 분야의 핵심 기술 보유 수준이 최고 선진국 대비 82% 수준에 머물러 있어 핵심기술 고도화가 시급한 실정이며, 특정국에 집중된 수출 구조를 다변화해야 하는 과제가 있다. EU가 적극적으로 자체 방위역량 경쟁력 제고에 나서고 있고, 특히 역내 방산기업에 대한 지원과 함께 공동 조달에 있어서 유럽산 비중을 제시하고 있는데 이는 한국 방산기업에는 유럽 수출에 대한 걸림돌로 작용할 가능성이 없지 않다. 그러나 한국과 EU의 방위산업 강점이 결합될 때 기대되는 시너지도 무시할 수 없다. EU는 첨단기술 우수성에서, 한국은 생산역량과 합리적 가격에서 각각 강점이 있다. 또한 EU는 전략적 자율성을 기반으로 미국에 대한 과도한 의존을 줄이고 역내 방위역량을 제고하는 데 있어서 한국은 모범적인 파트너이며, 이는 한국 방산기업에는 새로운 기회이다. 이에 본 연구는 다음과 같은 정책방안을 제안한다. 첫째, 동유럽 방산 클러스터 공동 구축으로 폴란드와 루마니아 등 기존 한국의 주요 방산 수출 대상을 중심으로 유지관리·보수·운영(MRO) 및 현지 생산 체계를 구축하여 Made in Europe 조건을 충족시키는 전략이 필요하다. 방산기업은 동유럽 국가별 산업 생태계를 분석하여 그 역할을 차별화해야 한다. 폴란드는 전차 및 자주포 조립과 정비 중심지로, 루마니아는 포병 탄약 및 부품 생산 거점으로 활용하여 수평적 공급망 형성을 통해 EU 전역에서 지속적인 주문을 확보해야 한다. 둘째, 전략적 상호 절충교역(Off-set) 체계다. 단순 수출을 넘어 현지 기술 이전과 산업 협력을 결합한 모델을 설계하여 EU 시장 내 지속가능한 지위를 확보해야 한다. 정부 차원에서는 절충교역 인정 범위를 사전에 협의하고, 해당국의 과도한 기술이전 요구를 차단하는 기술보호 가이드라인을 한국의 방산기업에 제시해야 한다. 한편 기업은 기술 주권을 유지하면서도 현지 산업 발전에 기여할 수 있는 단계적·조건부 기술 이전 모델을 설계해야 한다. 현지 기업과의 장기 계약 체결은 물론 기술훈련 프로그램 운영을 통해 EU 공급망에 자연스럽게 편입되는 전략이 요구된다. 마지막으로 첨단 R&D 공동 개발이다. AI, 우주, 사이버 등 양측이 공통으로 중시하는 파괴적 혁신기술 분야에서 공동 R&D 프로그램을 시행하고 테스트베드를 운영해야 한다. 한-EU 공동 방산혁신펀드를 조성하여 공동 투자 방식으로 기술 리스크를 분산하고, 국방과학연구소와 EU 연구기관 간 협의체를 통해 정찰위성, 군용 PNT(위치·항법·시간), AI 전장 실험 등의 공동 연구를 추진한다. 반면 기업은 AI 기반 전투관리체계나 드론 군집 운용 등에서 EU 기업과 다자 컨소시엄을 구축하고 공동 시제품 제작에 참여한다.

• 경제 > 경제일반
• 오태현
• 대외경제정책연구원
• 2026

지속가능한 소버린 AI 확보전략을 위한 정책연구

미·중 반도체 갈등과 러시아–우크라이나 전쟁을 계기로 글로벌 가치사슬(GVC)의 취약성이 심화되면서, 기술은 더 이상 단순한 산업 자본이 아니라 국가의 무역·외교·안보·정치 전반을 좌우하는 전략 자산으로 부상하였다. 미국은 「CHIPS and Science Act」와 「Inflation Reduction Act」를 통해 연구개발, 공급망, 신산업을 결합한 혁신 기반 경제안보 전략을 추진하고 있으며, 이에 대응해 유럽을 중심으로 기술주권론(Technological sovereignty)이 대두되었다. 기술주권론은 국가가 번영과 경쟁력에 핵심적인 기술을 독자적으로 개발하고 조달해 일방적인 의존을 관리 및 완화하는 능력을 확보하는 것을 목표로 한다는 이론이다. 이러한 흐름 속에서 미·중 기술패권 경쟁이 심화되자 각국은 데이터, 컴퓨팅, 모델, 클라우드, 규제 생태계를 자국에서 통제 가능한 구조로 설계하려는 소버린 AI(Sovereign AI) 전략을 추진하고 있다. 소버린 AI는 기술주권론의 네 요소인 ① 전략적 기술 식별, ② 의존의 관리, ③ 거버넌스 설계, ④ 사회·민주적 맥락을 AI 분야에 적용해 이해할 수 있는 개념으로 정의된다. 한국 정부도 소버린 AI를 국가 전략목표로 설정하고 100조 원 투자, 국가 AI 컴퓨팅센터 설립, GPU·데이터센터 확충, AI 특구 조성, 국산 파운데이션 모델 개발, 엔비디아와의 협력 강화 등 AI 진흥 정책을 공격적으로 전개하고 있다. 그러나 미국·중국과 비교했을 때 재정, 인재, 내수, 기술, 글로벌 영향력 측면에서 구조적 한계가 존재하며, 정부 주도 방식의 한계, 경쟁 대기업 간 이해 충돌로 인한 민간 컨소시엄의 취약성, 메모리·통신 인프라 강점에 대한 과도한 레버리지 기대 등이 주요 문제로 지적되고 있다. 이에 본 연구는 기술주권론이라는 관점에서 한국형 소버린 AI의 정의와 범위, 층위를 재정립하고 주요 국가들의 정책을 비교함으로써 한국의 전략적 포지셔닝과 정책 로드맵을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 기술주권의 핵심요소를 AI 영역에 적용해 소버린 AI의 유형(풀스택형·하이브리드형·레버리지형)을 재구조화하고 미국, 중국, 일본, 프랑스 등 주요국의 AI·반도체·디지털 전략을 비교 분석하여 한국이 학습하고 참고 및 경계해야 할 정책 요소를 도출하였다. 또한 한국의 자원, 인재풀, 시장, 산업구조와 기술역량을 종합적으로 고려해 현실적으로 확보할 수 있는 권역을 식별하고 민간·공공·국제 협력구조를 포함한 실행 가능한 정책 방향을 제안하였다. 연구 방법으로는 문헌 및 정책문서 분석, 포커스 그룹 인터뷰(FGI), 해외 전문가 인터뷰를 병행하였다. 문헌 분석을 통해 주요국의 AI·반도체·디지털 전략 및 기술주권·경제안보 정책자료를 검토하고 스탠퍼드 AI Index 같은 핵심 지표를 활용해 AI 역량과 정책성과를 정량적으로 비교하였다. FGI는 AI·기술경영·산업정책·공공정책 분야 전문가를 대상으로 실시해 소버린 AI 정책의 한계와 수요, 제도적 병목지점을 파악하였으며, 해외 전문가 인터뷰를 통해 국가별 소버린 AI 전략의 지향점과 정책 설계방식, 한국과의 차별점 및 벤치마킹 가능요소를 수집하였다. 분석 결과 주요국들은 공통적으로 AI를 ‘핵심 전략 인프라이자 기술주권의 축’으로 인식하는 것으로 나타났다. AI를 단순 ICT 기술이 아니라 데이터 센터, GPU, 클라우드, 네트워크, 데이터와 인재가 통합된 인프라로 간주하며, 장기 투자 계획과 법·제도 정비를 병행하는 특징을 보인다. 이로 인해 데이터 주권과 연산 역량 확보, 민관 협력 강화, AI 안전·윤리 거버넌스, 국제표준 경쟁이 주요국 소버린 AI 정책의 공통적인 핵심축으로 자리 잡았다. 이처럼 각국은 자국의 기술·산업·외교 환경에 따라 고유한 전략적 방향을 설계하고 있다. 미국은 압도적인 기술우위 유지를 목표로 민간 중심의 AI 생태계를 강화하고 있으며, 중국은 미국 의존을 탈피하기 위해 칩–프레임워크–OS로 이어지는 풀스택 자립 생태계를 가속화하고 있다. 반면 영국은 미국 주도 생태계에 대한 접근성 강화와 규범 경쟁력 확보를 핵심으로 삼고 있으며, 일본은 글로벌 생태계 편입을 통해 기술 레버리지를 확보하는 전략을 선택하고 있다. 위와 같은 비교분석을 확장해 한국의 상황을 해석해보면, 한국은 세계 최고 수준의 통신과 메모리 반도체 역량이라는 강점을 가지고 있으나 GPU와 데이터, 후방연관산업에서 구조적인 제약이 존재하고 공공·산업 전반의 AI 활용 역시 아직 제한되어 있는 상황이다. 이에 따라 한국은 풀스택형 소버린 AI를 단기간에 실현하기보다는 기존의 강점을 전략적으로 활용하여 국제적인 협상력과 생태계 참여도를 높이는 레버리지형 소버린 AI를 우선 구현하고 부족한 영역을 점진적으로 보완한 후 하이브리드형 소버린 AI로 이행하는 전략이 가장 현실적인 대안으로 제시된다. 하이브리드형 소버린 AI를 구현하기 위해서는 우선 AI 기반의 경제적 부가가치가 실제 서비스와 응용 영역에서 창출된다는 점을 인식해야 한다. 이와 같은 측면에서 AI 애플리케이션 생태계를 필수적으로 활성화해야 한다. 우리나라는 제조업 중심인 기존의 지원 체계를 넘어 다양한 산업에서 활용 가능한 AI 서비스와 솔루션을 개발하는 기업들이 성장할 수 있도록 정책 환경을 혁신할 필요가 있다. 이를 통해 AI 모델과 컴퓨팅 인프라에 기반한 ‘기초적 자립’ 단계에서 벗어나 산업과 경제 전반에서 AI 활용을 확산함으로써 하이브리드형 소버린 AI로의 전환을 체계적으로 구축해야 한다.

• 경제 > 경제일반
• 안준모
• 대외경제정책연구원
• 2026

브라질 내수시장의 특징과 정책적 시사점: 비공식 경제를 중심으로

해외 수출시장 다변화에 대한 필요성이 높아지는 현 상황에서 브라질은 중남미 내에서 매력적인 선택지가 될 수 있다. 브라질의 GDP는 2024년 기준 약 2.2조 달러로 시장 규모가 큰 편으로, 미국, 중국, EU, 일본, 인도, 영국의 뒤를 이어 세계에서 7번째로 큰 시장이다. 다만, 브라질의 내수시장을 이해하기 위한 국내 연구가 많이 진행되지 않은 상황에서, 본 보고서는 브라질의 내수시장을 연구하고자 한다. 브라질의 내수시장을 한국과 비교해 이해하기 위해서는 먼저 브라질의 비공식 경제를 이해해야 한다. 비공식 경제는 GDP에 포함될 수 있는 활동이지만, 제도적 혹은 규제적 맥락에서 공식적으로 기록되지 않는 경제활동을 의미한다. World Economics에서 발표하는 자료에 따르면 브라질의 비공식 경제 비중은 33.4%이며, 이는 비공식 경제 비중과 1인당 GDP 간 음의 상관관계를 감안할 때 다소 높은 수치이다. 브라질 경제가 가지고 있는 특징을 비공식 경제와 연결 지어 세 가지로 분류한다. 첫째, 빈곤층이 경험하는 빈곤의 정도가 심하고 빈곤율이 높으며 동태적 (경제)이동성이 낮다. 정태적으로 불평등이 매우 심하고 빈곤층의 사회적 소외가 사회 문제를 초래한다. 추가로 동태적으로 빈곤층이 상위 소득권으로 진입하기 매우 어려운 구조로 알려져 있다. 둘째, 빈곤층 혹은 중소기업의 금융접근성이 매우 낮다. 브라질의 시장이자율은 매우 높은 편(2025년 기준금리 약 연 15%)이며, 신용이 상대적으로 낮은 경제주체의 대출이자는 선진국에서는 찾아보기 힘든 수준(개인대출 약 연 50%, 중소기업 정책금리 약 연 22~25%)으로 높다. 비교적 최근 핀테크 발달로 개인의 금융접근성이 개선되고 있지만 예금 계좌가 없는 인구 비중도 높은 편으로 보고된다(2005년 인구의 43%만이 은행계좌 보유). 마지막으로, 비공식 노동 계약이 사회적으로 만연하다. 2025년 전체 고용 중 약 37.9%가 비공식 노동이며 이는 코로나19 이전 시기보다 유의미하게 낮아진 수치이다. 추가로 브라질은 불평등과 양극화가 극심한 것으로 알려져 있다. 지난 30년간 소득 지니계수가 크게 낮아졌지만, 여전히 50을 초과하는 수치로 높은 소득불평등도를 보이고 있다. 양극화 또한 중남미 평균보다 심하다. 상위 10%의 소득 비중은 39.1%로 중남미 평균인 34.2%보다 유의미하게 높으며, 하위 10%의 소득은 1.4%로 중남미 평균인 1.7%보다 낮다. 또한 도시집중도가 매우 높아 지역 간 불평등도가 매우 높은 것으로 알려져 있다. 본 보고서는 간단한 거시경제모형을 통해 낮은 금융접근성과 비공식 노동 계약이 경제 내 불평등을 심화하고 빈곤층의 동태적 경제이동성을 제한하는 결과로 이어지는 이론적 근거를 제시하고 관련 메커니즘을 설명한다. 우선 빈곤층이 직면하는 낮은 이자율은 빈곤층의 한계소비성향을 높인다. 저축성향을 내생적으로 적게 하며 이는 소득 이동성이 동일하더라도 부의 이동성을 제한하는 결과로 이어진다. 공식 금융의 자산은 비공식 경제 부문이 커짐에 따라 총량이 적어지며 이는 시장이자율의 증가로 이어진다. 높아진 시장이자율은 부유층이 자산을 쌓는 데에 더 유리하게 작용하며 부의 불평등을 심화한다. 추가로 금융접근성 개선의 정책실험을 통해 브라질 정부가 비공식 경제의 공식화를 통해 얻을 수 있는 이점에 대해 정량(quantitatively)적으로 분석하여 제시한다. 비공식 경제를 부분적으로나마 해소하고자 하는 브라질의 정책적 노력에 대해 연구한다. 비공식 경제를 해소하는 것이 주목적인 정책은 적지만 앞서 언급한 브라질 경제의 비공식 경제와 관련한 특징을 다루거나 비공식 경제 내에서 경제활동을 하는 국민들의 후생 증진을 위한 정책들은 많다. 관련 정책들을 크게 네 가지로 분류했다. 즉, 빈곤층의 부의 이동성 향상, 금융서비스 접근성 제고, 기업 및 노동자의 공식화를 통한 세수 확보, 노동자 지원 및 재교육을 통한 국가 생산성 향상이 그것이다. 다음으로 브라질 내수시장 소비자의 소비 패턴을 분석하고 이러한 소비자를 효과적으로 공략한 기업 사례를 소개한다. 앞서 소개했듯 브라질의 소득불평등이 매우 심한 국가이며 소득에 따라 등급을 A, B, C, D, E로 나누어 연구하는 것이 일반적이다. 등급마다 소비 행태가 유의하게 다르며 고소득인 A 계층과 저소득인 D, E 계층의 소비행태에 대해 연구했다. 또한, Ambev, Mercado Livre, Nubank, Daiso Japan의 저소득층 타깃의 기업전략과 그 근거를 기술하고, 반대로 고소득층을 대상으로 하는 시장에서 중요한 부분에 대해서도 다룬다. 대체로 소외계층 시장 개척과 금융포용성이 중요하며, 고소득층과 저소득층 모두 회사 이미지가 중요한 역할을 한다. 브라질 정부가 다각도로 비공식 경제와 관련된 정책적 고민을 하고 있음을 고려했을 때, 한국과 브라질의 공공 부문 간 협력이 가능할 것으로 예상된다. 최근 브라질 정부는 중소기업부(MEMP)를 신설하였고 중소기업을 정책적으로 지원하려는 강한 의지를 표명한 바 있다. 이에 한국의 중소기업부 및 KSP를 통한 협력이 가능할 것으로 보인다. 또, 브라질이 주도하여 발족한 글로벌 기아 빈곤 퇴치 연합 내에서 양자 프로그램을 추진할 수 있다. 내수시장에서의 양분화된 소비자 특성을 고려했을 때 제품 차별화, 유통차별화, 이미지 마케팅과 같은 전략으로 브라질 내수시장에 진출하는 것도 한국기업에 유리할 수 있다.

• 경제 > 경제일반
• 김성환
• 대외경제정책연구원
• 2026

한중관계의 주요 현안과 미래 전망: 빅데이터 분석과 전문가 인식조사를 통한 심층 연구

본 보고서는 1992년 수교 이후 축적된 한중관계가 최근 미중 전략경쟁의 구조화, 공급망 재편 등 경제안보 경쟁, 지정학적 불안정 속에서 어떻게 재편되는지를 진단하고, 갈등의 관리와 협력의 재설계를 위한 정책 방향을 제시한다. 본 연구는 한중관계의 과거·현재·미래를 종합적으로 진단하고, 향후 지속 가능한 협력 패러다임을 구축하기 위한 실질적 시사점을 도출하는 데 목적이 있다. 본 연구는 한중관계의 주요 현안과 특성을 다차원적으로 분석하기 위해 정량적·정성적 연구기법을 통합한 혼합형 연구 방법을 채택했다. 먼저 한중 언론보도에 대한 빅데이터 분석과 한중 전문가 상호 인식조사를 병행한 뒤, 각각의 결과를 비교 분석하여 한중 언론 담론 간의 유사점과 차이점, 그리고 언론 담론과 전문가 인식 간의 일치·괴리·비대칭 구조를 도출했다. 한중 언론보도 분석 기간은 2020.1.1.~2025.6.30.이다. 한국 언론 분석은 BIGKinds 플랫폼 자료에 기반해 토픽 모델링 기법 중 LDA(Latent Dirichlet Allocation) 알고리즘을 적용했고, 중국 언론은 관영·준관영 주요 4개 매체(인민망·신화망·중국경제망·중국군망)의 데이터를 수집하여 BERTopic 알고리즘을 활용해 토픽 분석을 실시했다. 한국 언론에서 한중관계 관련 토픽은 외교안보 분야 8개, 경제 분야 11개, 사회문화 분야에서 8개(총 27개)가 도출되었다. 토픽 분석 결과는 전체적으로 한중관계가 단순한 ‘갈등과 해빙’이라는 이분법을 넘어 상호의존의 성격과 위계가 재편되는 구조적 전환기에 있음을 보여준다. 특히, ‘안보의 상수화’와 ‘경제의 다변화’가 결합한 이중적 디커플링(Dual Decoupling)과 안보 리스크와 경제 경쟁이 맞물리는 복합 연계성(Complex Linkage)이 핵심 함의로 제시된다. 경제 분야에서는 과거 상호 보완적 분업구조의 영향력이 약화하고 ‘치열한 경쟁’과 ‘새로운 협력’이 공존하는 패러다임 전환기로 진입했음이 나타난다. 또한, 중앙정부 외교가 ‘관리 모드’에 머무는 동안 경제·사회문화 분야에서 지방정부(지자체)·민간단체의 부상으로 다층적 거버넌스가 두드러지게 드러났다. 중국 언론 분석은 외교안보·경제·사회문화 전 분야에서 총 47개 토픽을 식별했고, 전반적으로 중국이 한국과의 교류·협력과 관계 발전에 높은 관심을 보이는 것으로 나타난다. 다만, 외교 담론은 ‘전략적 협력관계’라는 포괄적 협력 프레임을 유지하면서도, 동시에 한미동맹 및 한미일 구도, 한미 연합군사훈련, 한국 군사력 강화, 한국 국내정치 변화를 핵심 변수로 두고 한국의 전략적 선택을 면밀히 관찰하는 ‘전략적 경계 담론’을 강하게 내포한다. 경제 분야에서는 반도체·첨단기술 경쟁을 인식하되, 외교안보 분야처럼 강한 비판 프레임보다는 관찰·분석 중심의 기능적 담론 성격이 강하다는 점이 특징으로 제시된다. 사회문화에서는 유학생·관광·보건·공공외교 등 생활 밀착형 인적 교류 관련 토픽이 두드러진다. 이처럼 한국과 중국의 언론은 동일한 한중관계를 다루면서도, 관계를 설명하는 핵심 변수와 담론의 초점이 다르다. 한국 언론은 갈등과 협력의 병존을 전제로 다층적 소통·관계 관리에 방점을 두는 반면, 중국 언론은 협력 프레임을 유지하면서도 동맹 구조·역내 안보 구도·한국 국내정치를 핵심 설명 변수로 포함한다. 그 결과 한국의 양자 협력 메시지도 중국 담론에서는 동맹·안보 프레임과 결합해 재해석될 가능성이 크다. 이것은 ‘의도의 불일치’라고 보기보다 ‘맥락과 변수의 불일치’에서 오는 ‘담론 비대칭(Discourse Asymmetry)’이라고 할 수 있다. 다음으로 한중 전문가 상호 인식조사는 한중관계를 지속적으로 연구해 온 한중 양국의 전문가 각각 100명을 대상으로 동일한 설문 조사를 하고 응답 결과의 특징과 추이를 비교한다. 본 조사는 한중 양국의 상호 인식 전반을 체계적으로 파악하는 데 목적을 두고, 다양한 전공·세대·연구 배경을 가진 전문가들을 고르게 포함했다. 전문가 인식조사 결과로 한중관계에 대한 전반적 평가는 한국이 4.27점, 중국은 5.64점으로 나타났다. 기존에 시행한 조사 결과와 비교해 2020~2025년 기간 한중관계에 대한 평가는 단선적 개선이나 악화가 아니라 악화 이후 조정 국면으로 이동했다. 과거 2023년 조사에서 한중관계 평가점수가 최저점으로 나타났고, 이번에 한중 전문가 모두 한중관계에 대해 고위급 소통 재개·인적 교류 정상화·경제 상호의존 재인식 등이 누적된 결과로 상향 조정해 평가했다. 다만, 과거 안정기 수준에는 미달해 ‘본격 회복’보다는 ‘저점 통과 후 조정 단계’로 평가된다. 5년 후에 대한 전망은 한국 5.4점, 중국 6.24점으로 한중관계의 ‘개선 여지’는 인정하되, 한중 간 인식 격차는 유지했다. 외교안보 분야에 대한 평가는 2023년 대비 뚜렷하게 반등하여 한국(3.60점)과 중국(5.33점) 모두 상승했으나 격차는 여전하다. 양측 모두 ‘악화 방치 불가’ 및 ‘갈등의 확대가 아닌 관리로의 이동’을 시사한다. 경제 분야의 점수는 세 분야 중에서 격차가 가장 작고 가장 안정적인 ‘관계 회복의 기반’으로 나타난다. 중국은 비교적 낙관적이며, 한국은 무역수지·산업 경쟁 심화 등으로 신중하지만, ‘탈중국 가능성’은 양측 모두 낮게 평가해 단기간 구조변화가 어렵다는 현실 인식을 공유한다. 마지막으로, 사회문화 분야 점수는 한국(4.04점)과 중국(5.38점)의 격차가 크고, 교류 재개에도 정서적 제약이 남아 있음을 보여준다. 한국의 대중국 인식은 중국 정부(부정 94%)·중국인(82%)·중국 문화(37%) 순으로 부정적 평가가 강하게 나타나 정치·정체성 요인이 사회문화 인식에 전이됨이 확인된다. 긍정적 인식 형성요인에서는 한중 전문가 모두 문화 영역을 가장 중요한 동력으로 평가했으며, 민간·인문 교류 확대가 상호 이미지 개선에 긍정적 영향을 미친다고 평가했다. 한중 언론 담론과 전문가 인식조사를 비교·통합 분석한 결과는 다음과 같다. 먼저 외교안보 분야가 한중 간 괴리(perception gap)가 가장 큰 취약 영역으로 나타난다. 한중 언론 비교에서 나타난 ‘담론 비대칭’은 전문가 상호 인식조사에서도 확인되어 신뢰의 낮음·경계의 상수화와 결합해, 외교안보 분야가 양국 관계의 안정성을 좌우하는 핵심 변수임을 보여준다. 경제 분야는 ‘관리 가능한 경쟁’ 분야지만 구조 재편의 압력이 크게 발생하고 있다. 한국 언론에서 경제 분야는 경쟁과 협력이 공존하는 전환기로 나타나고, 전문가 조사에서는 경제를 가장 안정적인 축으로 평가한다. 즉 경제 분야는 양국 관계의 완충재이지만, 동시에 산업 경쟁·공급망 재편이 심화될수록 외교안보 불신과 연동될 수 있는 복합적 연계성을 내포하고 있다. 사회문화 분야는 교류 지속과 상호 인식의 비대칭이 동시에 존재하는 영역이다. 한국 언론은 전통 문화교류의 강세와 청소년 교류 확대라는 ‘연성 기반’을 강조하지만, 전문가 인식조사에서는 한중 간 점수 격차와 정서적 갈등이 확인된다. 따라서 사회문화 분야는 단순한 보조 영역이 아니라 장기적 관계 안정성을 좌우하는 전략 공간으로 재정의할 필요가 있다. 또한, 중국 언론 담론이 중시하는 동맹·역내 구도·국내정치 등 맥락 변수와의 연계 설명을 강화해 상호 오해 가능성을 낮추는 정교한 전략적 커뮤니케이션이 필요하다. 전문가 인식조사 결과에 따르면, 한중 간 부정적 인식의 강도와 정체성 갈등의 전이는 단기간에 해소되기 어렵다. 따라서 성과 중심의 교류 확대와 함께 이러한 성과를 축적하고 공유할 수 있는 커뮤니케이션 플랫폼을 통해 인식 격차를 관리할 수 있는 중장기 설계가 필요하다. 마지막으로 본 보고서에서 2025년 이후 한중관계는 복원을 통한 재조정 단계에 진입한 것으로 평가한다. 이러한 맥락에서 본 연구는 대중정책의 기본 방향으로 단선적 전략에서 복합 유연성 전략의 구사, 가치 중심에서 포괄적 국익 중심의 실용외교 추진, 현안 해결 중심에서 관리 중심으로 인식 전환, 단기적 접근에서 중장기적 접근 전략으로의 전환을 제시한다. 이를 바탕으로 한중관계 관리·발전 모델 및 로드맵을 제안한다. 여기에서는 한중관계를 갈등의 해소나 단절의 대상이 아니라, 갈등을 전제로 안정적으로 관리하면서 단계적으로 발전시켜 나가는 장기적이고 동태적인 공존 관계로 규정한다. 따라서 본 연구는 미중 전략경쟁과 불안정한 한반도 정세 등 구조적 제약 속에서 한중 간 갈등이 상수로 존재한다는 현실 인식에 기반하여, 한중관계의 안정적 관리와 발전을 위해서는 대중정책의 목표를 단기적 문제 해결과 성과 중심의 접근에서 벗어나 갈등의 확산을 억제하고 관리하면서 협력의 구조를 재설계하고, 장기적으로 예측 가능한 공존 관계로 발전할 수 있는 단계적 전략의 필요성을 제안한다. 키워드 : 한중관계, 언론 담론, 빅데이터 분석, 전문가 인식조사, 중장기 로드맵

• 국제통상 및 외교안보 > 국제협력 및 국제문제
• 황태연
• 경제·인문사회연구회
• 2026

지역별 제조업 경기실사지수(BSI) 2025년 4분기 현황과 2026년 1분기 및 연간 전망

□ 2025년 4분기 매출 현황 ○전 지역에서 100을 하회하여 제조업 매출 부진을 보인 가운데, 전분 기 대비로는 울산, 충북, 충남을 제외하고는 매출 감소세 완화 □ 2026년 1분기 매출 전망 ○전 지역에서 100을 하회하여 제조업 매출 부진이 우려되는 상황이나, 전분기 대비로는 경기･강원･대구･전북･전남･충남 등 지역에서 소폭 상승할 전망

• 경제 > 경제일반
• 이소라
• 산업연구원
• 2026

코로나 세대(Covid-Generation) 아동의 발달 추적 연구(Ⅱ)

□ 본 연구에서는 팬데믹 현상이 생애 초기인 영유아기의 발달 지연에 미친 영향을 대규모의 조사를 통해 파악하고, 발달 지연 격차의 극복을 위한 지원 방안을 모색함. ○ 태내기부터 팬데믹을 경험한 아동의 발달적 변화를 다중 코호트 방식의 종단 추적(5개 연령, 5년간 추적) 방식을 토대로 분석하고, 그 결과를 기반으로 코로나19 팬데믹으로 인한 결핍과 발달 지연의 요소를 밝히고자 함.

• 사회문제 > 육아·보육
• 최은영
• 육아정책연구소
• 2026

군소도서국 해양수산 국제협력 방안 수립

1. 서론 ■ 현재 우리나라의 군소도서국 대상 해양수산 협력 전략 부재와 실제 협력 수요 사이의 ‘정책 공백’을 해소하기 위해, 군소도서국을 대상으로 한 체계적 해양수산 국제협력 전략 수립이 필요함 - 우리나라는 군소도서국-특히 태평양과 카리브해-의 해양수산 협력 수요를 지속적으로 확인하였음에도 불구하고, 이를 수용할 정책·전략 체계가 부재한 상태임 - 태평양은 기존 협력 기반이 있으나 전략적 정비가 필요하고, 카리브해는 협력 경험이 없으나 국제사회가 강하게 개입하고 있는 대표 권역이라는 점에서, 두 지역을 동시 분석하는 것은 정책적으로도 큰 의미가 있음 ■ 이에 본 연구의 목적을 태평양 및 카리브해 군소도서국을 중심으로 해양수산 분야 국제협력 전략을 도출하기 위해, 그간 정상회의·고위급 포럼·다자협력 이니셔티브 등을 통해 확인된 협력 수요를 체계적으로 정리하고, 우리나라의 경험·역량을 기반으로 한 실행 가능한 협력 모델을 제시하는 것으로 설정함 - 기존 연구가 태평양 중심이며 공여국 전략 비교 및 취약성 진단에 치중되었던 점을 보완하고, 실제 현장에서 적용할 수 있는 현장 수요와 모델을 제안했다는 점에서 차별성을 지님 2. 태평양 및 카리브해 군소도서국 해양수산 분야 현황 및 도전과제 ■ 두 권역 모두 해양자원에 대한 높은 의존성과 기후변화에 대한 공통된 취약성을 지니고 있으나, 산업 구조, 기초 인프라, 정책 여건 등에 있어서는 뚜렷한 권역 간·국가 간 차이를 보였음. 특히, 해양수산 부문의 통계 미비, 산업화 수준의 차이, 기초 인프라 격차는 단일한 협력 모델의 적용을 어렵게 만들고 있으며, 이에 따라 모듈형 협력 전략의 필요성이 제기되었음 - 태평양 권역 군소도서국의 경우, 수산업이 GDP에서 차지하는 비중이 상대적으로 높고, 해양자원 활용이 경제 성장의 핵심 축이 되나, 도로·전력·항만 등 인프라 기반이 취약하여 어획-가공-유통 간 가치사슬 형성에 한계가 있었음 - 반면 카리브해 군소도서국은 전력 접근성 100%에 가까운 국가가 대부분이고, 일부 국가는 항만·도로·통신 등 인프라가 양호하였음. 그러나 전반적으로 안전한 식수 접근성은 떨어지고, 수산업의 경제적 비중은 매우 낮으며, 정책 통계는 대부분 미집계 상태로 사업 설계와 성과 모니터링 기반이 취약했음. 더욱이, 태평양 권역에 비해 국가 간 차이가 극심했음 ■ 두 권역 모두 데이터 기반 협력 설계가 불가능한 국가가 다수 존재하는 점에서, 통계 생태계 구축, 데이터 생산 역량 강화, 국가 단위 기초자료 확보를 위한 사전 협력이 필수적임 - 이와 더불어, 태평양 권역은 문화권별·언어권별 이질성이 크기 때문에 지역문화에 대한 이해 기반의 협력이 병행되어야 하며, 마이크로네시아와 멜라네시아 등 지역별 특화 전략 수립이 요구됨 - 카리브해의 경우, 개발도상국형 협력과 시장개척형 협력 접근을 병행해야 하며, 우선적으로 협력이 가능한 국가군을 분류하고 차등형 협력 전략을 설계해야 할 것임 ■ 우리나라 해양수산 국제협력의 전략적 정합성과 사업 실행력을 동시에 제고하며, 장기적으로는 해양수산 국제협력 정책을 브랜드화할 수 있게 하는 기반을 위한 협력 방향은 다음과 같음 - 현황-수요-우리나라의 비교우위 간 연계성을 갖춘 삼각형 기반의 협력 전략을 도출할 것 - 기능별 모듈형 협력 모델 구축을 통해 어획기술, 양식기술, 수산물 가공, 유통 인프라, 해양쓰레기 대응, 재생에너지 전환 등 분야별 기능을 조합하여 맞춤형 협력사업을 구성할 것 - 사전 기반 구축형 협력(데이터 수집, 제도 설계, 역량 강화 등)을 병행하여 협력 실행의 기반을 마련할 것 - 권역 간·국가 간 차등형 전략 수립을 통해 협력의 효과성과 실효성을 높이고, 글로벌 가치사슬 내 편입을 장기적으로 지원할 것 3. 국제사회 및 주요국의 군소도서국 해양수산 국제협력 동향 ■ 국제기구, 지역기구, 주요국은 각국의 이해관계와 군소도서국의 특성을 고려한 전략을 수립하여 해양수산 협력을 추진하고 있었음 - 국제기구는 기후변화 대응, 수산자원 관리, 해양생태계 보전, 블루이코노미 육성을 핵심 축으로 하는 다층적 해양수산 협력 체계를 구축하고 있었음 - 태평양 지역기구는 수산자원의 지속가능한 관리, IUU 어업 대응, 해양생태계 보전을 위한 역내 공동 거버넌스 체계를 운영하고 있었음. 카리브해 지역기구는 수산 거버넌스 통합과 기후적응형 지역 협력을 추진하고 있었음 - 주요국 또한 권역별 협력 중요성을 고려하여 전략적으로 해양수산 협력을 추진하고 있었음 ■ 태평양과 카리브해 군소도서국의 경제 현황 분석 결과, 두 권역 모두 심각한 무역수지 적자 구조를 보이고 있었음. 단, ODA 수혜 현황에서는 차이가 있었음 - 태평양과 카리브해 군소도서국 대부분의 국가에서 수입 의존도가 심각한 것으로 나타났으며, FDI 유입도 대부분 국가에서 미미하거나 불안정한 흐름을 보였음 - ODA 의존도는 태평양 도서국이 더 높은 경향을 보였으며, 수산 분야 ODA도 전체 ODA에서 상당 부분을 차지하고 있었음. 반면 카리브해 지역은 상대적으로 ODA 의존도가 낮고 수산 ODA 비중도 대부분 제한적이었음 ■ 해양수산 협력 사례 분석 결과, 단순 재정지원을 넘어 제도 개선, 기술역량 강화, 주민참여형 거버넌스, 지속가능한 재원 메커니즘 구축을 통합한 종합적 접근이 필요함이 확인되었음 - FDI 기반 협력 사례 분석 시 현지 인력 역량 강화, 환경·사회 규제체계 정비, 기술 이전 제도화, 산업 생태계 다변화가 시사점으로 도출됨 - ODA 협력 사례 분석 시 거버넌스 및 정책 구축 지원, 지역기구 전문성 활용, 성과관리체계 도입, 제도화된 재원 메커니즘 구축이 시사점으로 도출됨 4. 우리나라 군소도서국 해양수산 국제협력 현황 및 실적 분석 ■ 태평양 및 카리브해 군소도서국과의 해양수산 국제협력 현황을 협력국의 공식 수요, 우리나라 ODA 담당자의 협력 의향, 실제 ODA 추진 실적 등을 바탕으로 3자 정합성을 분석한 결과, 전통적 수산 분야를 제외한 대부분의 영역에서 심각한 정합성 불일치가 확인되었음 - 협력국과 우리나라 담당자 모두가 높은 관심을 보이는 해양관광, 해양보호(침식 포함), 에너지, 해양안보 분야의 실제 이행이 거의 이루어지지 않는 “수요는 일치하나 실행이 안 되는” 구조적 격차가 드러났음 - 이러한 정합성 불일치의 근본 원인은 해양수산 분야가 해양이라는 공간적 범위를 공유하는 특성상 수산자원의 이용·관리, 인적 자원의 활용, 해양환경 관리 등에서 분야 간 업무의 중첩이 불가피한 구조적 특성을 지니며, 현재의 국제협력 체계로는 관리하기 어렵기 때문으로 파악됨 ■ 이러한 정합성 불일치는 표면적으로는 분야별 수요-공급 격차로 나타나지만, 근본적으로는 우리나라 해양수산 국제협력 체계의 구조적 한계에서 비롯된 것으로 분석됨 - 해양수산부 부처 전체를 대표하는 통합적 국제협력 목표가 설정되지 않고, 각 과에서 분야별 국제협력 목표를 수립하므로 중장기적 계획에 부합하는 일관된 목표 달성이 어려움 - 대부분의 해양수산 ODA사업 수행 담당자가 국가기관 소속이라 업무 연속성 확보 및 전문성 유지가 곤란함 - 부처 간 연계와 민관협력 사례가 없어 사업 기획 및 수행 등에 있어 한계가 발생함 - 개별 프로그램 혹은 프로젝트 차원의 다자협력 추진으로 중장기 전략이나 국가 차원의 지속 가능한 파트너십 체계로 발전하기 어려움 5. 군소도서국 해양수산 국제협력 전략 수립 ■ 군소도서국이 직면한 도전은 전통적인 분야(field) 구분(해양, 수산, 해운, 항만 등)을 넘어, 기능(function) 단위에서 서로 긴밀히 얽혀 있는 복합적 구조임이 확인됨 - 이는 기존 분야 중심 ODA 방식으로는 수요-실적 간 정합성을 맞추기 어렵고, 사업의 효과성·지속가능성을 확보하는 데 한계가 있다는 점을 의미함 ■ 본 연구는 해양수산 분야를 기능 단위로 재구조화하고, 이를 조합하여 국가별로 최적화된 사업을 구성하는 모듈형 협력 모델로서 OCEAN SHIELD를 제안함 - Surveillance - Human Resources - Infrastructure - Ecosystem - Law - Development 등 여섯 가지 기능으로 구성된 이 모델은 국가별 산업·제도·역량 수준에 따라 선택적으로 모듈을 조합할 수 있어, 군소도서국이 요구하는 다차원적 수요와 한국의 재정·제도적 제약을 동시에 고려한 실현 가능한 협력 구조를 제공할 수 있음 - 아울러 OCEAN SHIELD의 6개 기능별 추진 방안을 세부적으로 제시함으로써, 단순한 개념적 모델을 넘어 실제 사업으로 연결가능한 실천 전략을 구체화하였음. 각 기능은 단독으로도 적용 가능하지만, 국가별 우선과제에 따라 조립(assemble)될 때 가장 높은 정책 효과를 창출할 수 있음 ■ OCEAN SHIELD의 실질적 추진을 위해서는 다음과 같은 실행 기반이 마련되어야 함 - 국제기구·지역기구는 데이터·정책·기술 기반이 취약한 군소도서국에서 사실상의 협력 관문 역할을 수행하므로, 공동조사·공동사업·국제펀드 연계 등 전주기 협력 파트너로 활용할 수 있음 - 협력국은 통계 생산·정책 조정·행정역량 강화 등 협력사업이 제대로 작동할 수 있는 제도적 기반 확보가 필수적임 - 우리나라는 모듈형 사업 기획 체계 구축, 지역기구와의 연계 강화, 사전 기반 조성 사업 확대, 협업 체계 고도화 등을 통해 전략적·체계적 접근을 제도화해야 함 6. 결론 ■ 기존 우리나라의 해양수산 ODA는 태평양 및 수산 분야에 집중되어 있어, 수산-관광-연안관리-기후-해양안보 등 복합적 기능이 동시에 요구되는 군소도서국의 실제 수요와 충분히 정합성을 확보하지 못한 것으로 분석됨 - 이는 태평양과 카리브해 군소도서국이 공통적으로 기후변화 취약성, 연안·해양 자원 의존성, 산업 구조의 단순성이라는 특성을 지니고 있으나, 실제 국가별 기반시설, 정책·제도·인력 수준은 상이하여 협력 수요도 다양하기 때문임 ■ 이에 본 연구는 기존의 ‘분야(field) 중심 접근’을 넘어, 군소도서국이 당면한 문제를 ‘기능(function) 단위’로 재구조화하여 국가별·권역별 조건에 따라 조합할 수 있는 모듈형 전략 모델 OCEAN SHIELD를 도출함 - OCEAN SHIELD는 감시(Surveillance), 인적 역량(Human Resources), 인프라(Infrastructure), 생태(Ecosystem), 법제(Law), 개발(Develop- ment)의 여섯 기능을 중심으로 설계되며, 각 기능 아래에 세분화된 모듈을 배치해 협력국이 필요로 하는 기능만 선택·결합할 수 있는 구조적 유연성을 가짐 ■ 또한, 권역별 협력 방향을 비교한 결과, 태평양과 카리브해는 동일한 OCEAN SHIELD 모델을 공유하되, 적용 방식은 근본적으로 달라야 한다는 점이 확인됨 - 태평양 군소도서국은 지역기구와의 협력 구조가 비교적 정비되어 있고, 우리나라와의 기존 수산 협력 경험이 풍부하며, 현지에서의 우리나라 기술 수용성이 높다는 장점이 존재함. 이에 따라 태평양 협력은 OCEAN SHIELD의 다양한 기능 모듈을 국가가 직접 조립하는 직접형 전략이 적합함 - 반면, 카리브해 군소도서국은 관광 중심의 서비스 경제 구조를 가지고 있으며, 물리적 인프라는 태평양보다 양호하지만, 해양수산 정책·제도·통계 기반은 취약한 경우가 많고, 우리나라와의 협력 경험도 거의 없는 실정임. 국제·지역기구를 통한 간접·연계형 접근이 전략적으로 적합함 ■ 우리나라의 대(對)군소도서국 해양수산 국제개발협력은 국제기구·지역기구와의 전략적 파트너십 구축, 협력국의 공동 파트너로서의 역할 전환, 그리고 맞춤형 협력 전략의 제도화를 통해 장기적 협력 생태계를 구축하는 방향으로 추진되어야 함 - 국제기구 및 지역기구는 협력 전주기에서 핵심 파트너로 기능해야 하며, 우리나라는 이들과 공동조사·데이터 생산 체계를 마련하고, 수요 조율, 공동 재원 조달, 정례 정책협의체 운영 등으로 협력 지속성과 제도화를 확보해야 함 - 협력국은 ODA 수혜 대상에 머무르지 않고 사업 기획·집행에 참여하는 공동 파트너로 전환되어야 하며, 기초 통계 생산·공개, 수요 기반 사업 요청 역량 강화, 해양–수산–환경–관광 부처 간 조정 체계 마련이 요구됨 - 우리나라는 OCEAN SHIELD와 같은 모듈형 전략을 바탕으로 맞춤형 사업을 발굴하고, 권역별 접근 방식을 제도화하며, 해양수산부 내 협업 기능 고도화 및 정부–국제기구–협력국–전문가–민간 참여 정례 협의체 운영을 통해 기존 ODA 성과와 연계된 협력 생태계를 구축해야 함

• 농림·해양·수산 > 농림·해양·수산일반
• 전혜은
• 한국해양수산개발원
• 2026

통상조약법의 발전방향에 관한 연구

제1장 서론 제1절 연구배경 및 목적 2012년 제정된 「통상조약의 체결절차 및 이행에 관한 법률」(이하 「통상조약법」)은 한-미 자유무역협정(FTA) 등 주요 통상조약 체결 과정에서 드러난 절차적 투명성 부족과 국민적 참여 미흡 문제를 개선하기 위해 제정되었다. 당시 정부의 통상교섭이 소위 밀실행정으로 불투명하게 이루어져 협정문이 최종 서명된 후에야 공개되는 등 국민의 알권리가 침해되었다는 비판이 제기되었다. 이러한 문제의식하에 「통상조약법」은 협상 개시부터 이행 후 평가까지 전 과정의 절차를 투명화하고 법적 지침을 마련하며, 다양한 이해관계자의 참여를 제도화함으로써 향후 통상조약 체결·이행을 보다 체계적이고 일관되게 진행하기 위한 기반으로 도입되었다. 「통상조약법」 제정은 단순한 법적 절차의 정비를 넘어, 대형 FTA 협상 과정에서 축적된 국민적·의회적 불신을 해소하기 위한 대응책이었다. 통상정책 결정이 더 이상 행정부만의 전유물이 아니라 국민경제와 국민생활에 광범위한 영향을 미치는 영역으로 인식되면서, 정책의 민주적 정당성 확보와 공공 참여의 확대 요구가 높아졌다. 즉 「통상조약법」은 낮아진 공공 신뢰도를 회복하고 통상정책에 대한 민주적 통제를 강화하려는 시도의 일환이었다. 다만 법 시행 후 실제 운영 과정에서 절차의 형식화로 법 취지가 충분히 발휘되지 못하고, 기술 발전과 급속한 환경 변화 속에 여러 이해관계자가 법 해석과 이행의 측면에서 새로운 문제를 제기하는 등 다음과 같은 제도적 한계가 지적되고 있다. 첫째, 적용 대상의 한계로, 「통상조약법」은 포괄적 시장개방을 목적으로 하거나 국민경제에 중요하게 영향을 미치는 조약만을 통상조약으로 정의하고 있다. 그러나 디지털 통상, 공급망, 환경·노동 등 새로운 통상 이슈를 다루는 협정들은 전통적인 시장개방과 거리가 있음에도 국가경제에 중대한 영향을 미칠 수 있다. 이러한 새로운 유형의 조약들은 현행 「통상조약법」의 정의에 포괄되지 않아 국회의 동의나 공론화 등 민주적 절차의 사각지대에 놓일 우려가 제기된다. 결국 법률이 현실의 통상환경 변화를 따라가지 못하면서 민주적 통제와 정책 대응력의 약화라는 문제를 불러올 가능성이 있다. 둘째, 국회의 역할 제한과 관련하여 소위 민주적 정당성 문제가 제기된다. 「통상조약법」은 조약 체결 전 국회에 협상 계획과 결과를 보고하도록 규정하지만, 실제로는 이러한 보고가 형식적인 절차에 그쳐 국회의 의견이 협상에 반영되지 않는 경우가 많았다. 한-미 FTA나 한-중 FTA 등 대형 통상협정 협상에서도 국회가 과정과 결과에 제대로 관여하지 못했다는 비판이 있었으며, 이는 정부의 독선적 밀실협상의 산물로 지적되었다. 일각에서는 국회의 전문성 부족이나 이해관계 상충으로 인한 과도한 개입이 협상 효율을 떨어뜨릴 수 있다는 현실적 한계를 거론하기도 한다. 그럼에도 중대한 통상정책 결정의 민주적 정당성을 위해 국회의 참여를 실질적으로 보장하는 일은 여전히 중요하다. 결국 국회의 통상조약 협상 관여 문제는 민주적 통제 확보 대 협상 효율성 극대화 사이의 근본적인 긴장에서 불거진 사안으로, 단순한 권한 확대를 넘어 전문성 강화와 행정부-입법부 간 협력체제 구축 등 실질적 통제 구현 방안을 모색해야 하는 과제를 드러낸다. 셋째, 협상 과정의 투명성 부족 문제도 제기된다. 통상협상 및 체결 과정에서 정보 비공개 관행은 오랫동안 문제로 지적되었다. 물론 협상의 모든 내용을 공개하기는 어렵겠지만, 어떤 정보를 누구에게 언제 얼마나 공개할 것인지에 대한 기준과 제도가 미흡한 상황이다. 현행법은 협상 전 공청회 개최 등 이해관계자의 의견수렴절차를 명시하지만, 실제로는 대부분 단편적·형식적 절차에 그쳐 시민사회가 협상 과정에 실질적으로 참여하거나 감시할 통로가 부족하며, 수렴된 의견을 협상에 어떻게 반영할지에 대한 장치도 미약하다. 그 결과 중요한 정보가 협상 후에야 공개되거나, 한-미 FTA 협정문 번역 오류 논란과 같이 투명성 문제가 불거진 사례도 있었다. 결국 통상조약 체결 과정에서 누구에게 어떤 정보를 어떻게 공개하고, 이해관계자의 실질적 참여를 어떻게 보장할지를 아우르는 복합적인 투명성 문제가 대두되며, 이는 협정문의 단순 공개를 넘어 제도적 참여 메커니즘의 강화와 국민신뢰의 확보 측면에서 중요하게 다룰 필요가 있다. 넷째, 체결된 통상조약의 이행과 국내제도의 정합성 문제가 나타난다. 「통상조약법」은 발효 후 10년 이내의 통상조약에 대해 경제적 효과와 피해산업 지원대책의 실효성 등을 평가하여 국회에 보고하도록 규정하고 있으며, 발효 이후에도 상당 기간 사후평가를 법제화한 것이 특징이다. 이는 통상조약의 국내이행을 체계적으로 준비하고 입법절차와의 연계를 강화할 필요성을 보여준다. 하지만 현행 법률은 이행평가 조항 외에 구체적인 이행지원 근거가 미비하여, 실제 협정이행 과정에서 부처간 조율이나 보완 입법 등의 대응이 충분하지 않다는 지적이 있다. 특히 통상조약 이행의 영향은 전국에 미치지만, 지방정부나 중소기업은 대응 역량이 부족하여 조약의 혜택을 누리지 못하거나 피해를 입을 가능성이 크다. 따라서 통상조약 체결·이행 과정에서 지방정부 및 중소기업 등 취약 주체에 대한 지원과 의견수렴 구조를 강화하고, 중앙-지방 및 정부-민간 간 유기적 협력 거버넌스를 구축할 필요성이 강조된다. 이는 국제법적 의무이행을 넘어, 통상조약 이행에 따른 국내산업 영향의 관리와 사회적 형평성의 확보까지 고려해야 하는 과제라 할 수 있다. 이러한 문제들을 해결하기 위해, 본 연구는 급변하는 국제통상환경에서 대한민국 통상정책을 효과적으로 지원하고 통상조약 체결·이행 절차의 정당성과 실효성을 높일 수 있도록 현행 「통상조약법」의 발전방향을 모색하는 것을 목적으로 한다. 궁극적으로 앞서 언급된 「통상조약법」의 한계를 심층적으로 평가하고 이에 대한 실질적 개선 방안을 제시하는 데 연구의 초점이 맞춰져 있다. 특히 본 연구는 「통상조약법」 개선을 위한 정책방향을 다음 네 가지 측면에서 모색하고자 한다. 첫째, 「통상조약법」의 제도적 정합성 제고이다. 우선 「통상조약법」의 기본 구조와 핵심 조항을 면밀히 검토하여 부족한 부분을 체계적으로 정비하고 제도적 완성도를 높이는 개선방향을 제시한다. 이를 통해 「통상조약법」이 점차 복잡해지는 국제통상질서에 부합하고 미래통상환경의 변화에도 유연하고 견고하게 대응할 수 있는 법적 기반을 갖추도록 한다. 다시 말해, 법률이 현시점의 통상환경에 고정되지 않고 새로운 형태의 통상규범도 포괄할 수 있는 ‘진화하는 법률’로 기능하도록 개편을 모색한다. 둘째, 조약 체결 과정의 민주적 정당성 및 투명성 강화 방안의 모색이다. 국가 경제주권에 영향을 미치는 통상조약에 대한 국민적 동의와 민주적 정당성을 확보하기 위해, 국회의 통상협상 보고·심의 권한을 실질화하고 시민사회 의견수렴 절차를 제도화하는 한편 정보의 공개 범위 확대 등 투명성과 책임성을 높이는 방안을 추진한다. 이렇듯 협상 이전 단계부터 다양한 이해관계자의 의견을 듣고 정책에 반영하는 참여형 통상협상 모델을 지향함으로써, 정부-국회-시민사회 간 정보 공유를 통한 신뢰 구축과 국민적 수용성 제고를 도모한다. 이를 통해 통상정책 결정 과정 전반에 걸쳐 절차적 민주주의를 강화하면서도, 국가이익과 협상기밀의 균형점을 찾는 현실적인 개선책을 마련하고자 한다. 셋째, 통상조약 이행절차의 실효성 확보를 위한 방안을 모색한다. 통상조약의 효과가 국내에서 제대로 실현되도록 국내이행 시스템의 실효성을 높이는 방안을 강구한다. 이에 따라 부처간 역할 분담을 명확히 하고 관련 입법을 적시에 추진하며, 이행 사후평가 메커니즘을 강화하는 등 제도적 보완책을 마련한다. 아울러 지방정부와 중소기업 등 이행 역량이 취약한 주체에 대한 지원체계를 구축하여 협정이행에 따른 부작용을 최소화하고 정책 효과의 전국적 공유를 도모한다. 이러한 개선을 통해 국제적 의무의 이행을 넘어 통상조약으로 인한 국내 경제·사회적 영향을 관리하고, 통상정책의 실질적인 수용성과 공정성을 높이고자 한다. 넷째, 통상환경 변화에 대응하는 법적 기반의 강화를 모색한다. 디지털 무역, 기후변화, 공급망 재편 등 신(新)통상 이슈의 부상에 대비하여 「통상조약법」의 확장성과 대응력을 강화한다. 또한 우리 「통상조약법」의 국제적 정합성을 확보하고, 예측성을 지니면서도 안정적으로 통상정책을 추진할 수 있는 개선방향을 모색한다. 이를 통해 「통상조약법」이 단순한 절차법을 넘어 국가통상전략과 경제안보를 뒷받침하는 제도적 기반으로 기능하도록 함으로써, 변화하는 통상환경에서 국익을 극대화하고 국가경쟁력을 강화할 수 있는 법제도의 정비를 지향한다. 제2절 연구내용 및 한계 이러한 연구방향에 따라 본 연구는 현행 「통상조약법」의 과거와 현재, 그리고 미래의 모습을 검토하는 것을 주요 내용으로 한다. 이를 위해 제2장에서는 「통상조약법」을 제정하게 된 배경과 제정 당시의 논의 과정을 검토한다. 그리고 법제정 이후 제기되었던 다양한 쟁점들을 소개함으로써 「통상조약법」이 추구하는 근본적인 목적과 향후 분석의 대상이 되는 다양한 법적 쟁점들을 살펴본다. 그리고 제3장은 주요 국가들의 통상조약 체결 및 이행 제도를 검토한다. 즉 우리나라의 「통상조약법」과 유사한 기능을 수행하는 미국이나 EU의 관련 법제도를 분석함으로써 우리나라 법제도의 장단점을 파악하고자 시도한다. 한편 제4장과 제5장에서는 「통상조약법」의 현재와 미래의 모습을 직접 다룬다. 우선 제4장에서는 현행 「통상조약법」의 주요 내용을 검토하고, 동법을 적용하여 운용한 실제 사례를 분석한다. 이를 위해 본 연구는 우선 「통상조약법」의 핵심 조항들을 통상조약의 교섭, 체결, 비준, 발효 및 이행의 전 단계별로 면밀히 분석한다. 그리고 제5장에서는 앞선 분석 결과를 토대로 현행 「통상조약법」의 핵심 쟁점들을 다면적으로 다루는 동시에 이에 대한 구체적인 개선 방안을 제시한다. 마지막으로 제6장에서는 앞선 분석 결과를 종합적으로 정리하고, 「통상조약법」의 발전방향에 대한 최종적인 정책 제언을 제시한다. 이러한 연구를 수행함에 있어 본 연구는 다음과 같은 제한을 갖는다. 우선 방법론적으로 본 연구는 객관적인 문헌분석에 기초한다. 또한 그동안 체결한 주요 통상조약의 체결 과정을 검토하고, 필요한 경우 전문가 인터뷰 등을 수행한다. 본 연구가 문헌분석, 실증분석, 사례연구 및 전문가 활용이라는 다각적인 방법을 채택한 것은 통상법 연구가 단순한 이론적 논의를 넘어 실제 정책 수립에 기여해야 한다는 실용적 목표를 반영하기 위함이다. 다만 본 연구에 사용되는 자료의 경우 통상협상의 특성상 비공개 정보가 많고, 실제 운용사례에 대한 자료의 경우는 접근성이 제한적일 수 있어 실증분석의 깊이에 제약이 따를 수 있다. 더욱이 미래 통상환경의 변화는 예측 불가능한 요소를 포함하고 있으므로, 본 연구에서 제시하는 발전방향이 모든 미래 상황에 완벽하게 부합하지 않을 수 있다. 이러한 한계가 있음에도 본 연구는 현행 「통상조약법」의 실효성 제고를 위한 유의미한 정책적·학술적 기반을 제공하는 데 기여할 것이다. 제2장 통상조약법의 체결목적 및 연혁 제1절 입법배경 및 목적 「대한민국 헌법」 제6조 제1항은 “헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다”라고 규정한다. 즉 조약이 법률과 동일한 구속력을 지닌다는 뜻이다. 그러나 실제 운영에서는 이 원칙이 절차적 통제와 견제라는 헌법정신을 온전히 구현하지 못했다. 과거 체결된 다수의 조약이 국회의 동의 없이 비준되었고, 동의를 거쳤더라도 이미 협상이 마무리된 다음에 형식적으로 처리되는 경우가 많았다. 통상조약은 단순한 관세 조정에 그치지 않는다. 통상조약은 산업정책, 환경기준, 보건제도, 사법절차 등 국민생활과 직결되는 규범을 포함하며 그 영향력은 법률 못지않다. 그럼에도 국회가 내용을 실질적으로 수정하거나 대안을 제시할 통로는 사실상 막혀 있었다. 정보의 비공개 관행과 협상의 독점구조가 맞물리면서, 국민주권과 권력분립이라는 원칙은 제대로 작동하지 않았다. 이런 배경에서 협상 개시부터 이행에 이르는 전 과정을 투명하게 만들고, 민주적 정당성을 부여하는 별도의 절차법 제정 요구가 커졌다. 「통상조약법」은 대통령의 조약체결권한에 대한 민주적 통제를 실질화하고, 협상 전·중·후 단계에서의 국회보고와 공청회 개최, 정보공개를 의무화한다. 이를 통해 절차적 정당성과 책임성을 확보하고, 정부·국회·민간이 상호보완적으로 작동하는 거버넌스를 구축하고자 한다. 궁극적으로는 국민의 동의를 기반으로 한 지속가능한 통상정책 운영을 목표로 한다. 제2절 입법 과정의 주요 쟁점 현대의 통상조약은 WTO 협정, 자유무역협정, 투자협정 등 다양한 형태로 체결되며, 국가정책의 경계선을 다시 그린다. 예컨대 우루과이라운드 협상에서는 쌀 시장개방을 둘러싸고 격렬한 반대 여론이 일었다. 정부는 충분한 사전검토 없이 양보안을 내놓았고, 그 결과 쌀 가격 하락과 농가의 소득 감소 현상이 이어졌다. 한-칠레 FTA 체결 당시에는 주요 과수품목의 피해 우려가 컸다. 그러나 정부의 피해 추산은 지나치게 낙관적이었고, 협상 과정이 비공개로 진행되면서 ‘밀실협상’이라는 비판을 피하지 못했다. 한-미 FTA에서는 농축산물 개방과 함께 ISDS 제도 도입이 논란이 되었으며, 미국 중심의 통상정책이 국내산업 구조에 부담을 주었다. 게다가 한-유럽 연합 자유무역협정은 국제노동기구(ILO) 핵심협약 비준 문제로 노동 분야까지 분쟁이 확산하면서, 통상이 무역을 넘어 사회·노동 정책까지 파급할 수 있음을 보여주었다. 통상조약 절차에는 몇 가지 고질적 문제가 있었다. 협상 과정은 불투명했고, 정부는 핵심 정보를 제한적으로만 공개했다. 소위 ‘고시류 조약’을 활용해 국회의 동의를 건너뛰는 사례도 있었으며, 국회 동의의 대상이 되는 조약 범위 자체가 모호해 행정부 재량이 과도하게 넓었다. 절차 규정은 여러 법령에 흩어져 있었고, 부처별 관행에 따라 운영되다 보니 일관성이 떨어졌다. 이처럼 제도와 운영 모두에서 구멍이 있었고, 이는 국내 법체계와 국제규범 간의 충돌 위험을 높였다. 이러한 상황에서 체결된 「통상조약법」은 다음과 같은 특징을 나타낸다. 첫째, 국회 동의권의 범위와 관련하여 협상개시 전 동의를 의무화하는 방안은 외교교섭의 신속성을 해칠 우려가 있어 채택되지 않았다. 대신 협상의 개시·경과·결과를 국회에 보고하도록 하고, 최종 단계에서 헌법상 동의절차를 거치도록 했다. 둘째, 조약의 국내효력 시점에 대하여 국회의 이행법률 제정 이후 발효하도록 하는 규정은 헌법상 일원론 체계와 맞지 않아 삭제되었다. 대신 발효 전에 필요한 이행입법을 신속히 처리하도록 절차를 보완했다. 셋째, 통상조약의 정의와 범위에 있어 재정 부담이나 국민의 권리·의무에 중대한 변동을 초래하는 경우는 원칙적으로 동의 대상에 포함하되, 집행 성격의 합의는 보고로 갈음하도록 범위를 조정했다. 넷째, 정보공개와 국가기밀 문제에 대해서는 원칙적으로 공개하도록 규정하되, 국가안보·전략상 필요가 있을 때만 예외를 인정했다. 그럼에도 국회가 요청하면 조건부로 자료를 제공하도록 했다. 다섯째, 전문가와 직능대표가 함께 참여하는 민간자문위원회를 상설 자문기구로 두어, 협상 의제별 의견을 수렴하고 공개하는 절차를 마련했다. 마지막으로 산업영향평가와 국내대책과 관련하여 사전·중간·사후의 세 단계 평가를 거쳐, 피해 우려가 큰 부문에는 전환 지원과 경쟁력 강화 대책을 포함한 보완 조치를 마련하도록 했다. 제3절 평가 및 시사점 「통상조약법」은 국민주권과 대의제 원리를 절차 속에 구현하며, 국회 동의권의 실질적 위상을 높였다. 또한 정보 접근과 심의 지원장치를 마련하여 민주적 통제와 외교 효율성 간 균형을 모색한 점이 의의로 평가된다. 다만 절차가 형식에 그치지 않도록 심의의 실효성을 높이고, 국회-정부 간 협력 구조를 강화하려는 노력이 필요하다. 그리고 향후 통상정책의 중장기전략을 법제화하고, 무역 외 영역의 중요 조약에도 이와 유사한 민주적 통제를 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다. 제3장 주요국 통상조약 체결 및 이행제도 제1절 미국 미국의 통상조약 체결절차와 권한 구조는 헌법과 연방법률에 근거하여 대통령과 의회가 상호견제와 협력을 통해 분담하는 형태로 운영된다. 「미국 헌법」 제1조 제8절은 의회에 외국과의 통상규제권(Commerce Clause)을 부여하여 관세, 수입규제, 무역정책 전반에 대한 입법권이 국회에 있음을 명시하고 있다. 동시에 제2조 제2절은 대통령이 상원의 ‘출석의원 2/3 이상의 동의’를 얻어 조약을 체결할 수 있도록 규정함으로써, 외교·통상 협정 체결에 있어 행정부와 입법부 간의 공동책임 구조를 마련하였다. 이러한 헌법 조항에 따라 미국은 역사적으로 전통적인 조약(treaty) 절차를 활용해 왔으나, 냉전기 이후 특히 20세기 후반부터는 다수의 자유무역협정(FTA)이 ‘의회승인협정’(Congressional-Executive Agreement)의 형식으로 체결되는 경향이 뚜렷해졌다. 이 방식은 양원 모두에서 과반수 찬성만으로 발효할 수 있어, 상원의 초다수 동의를 요구하는 전통적 조약보다 정치적으로 유연하고 신속히 처리하기에도 유리하다. 또한 대통령이 의회의 사전승인 없이 독자적으로 체결할 수 있는 ‘단독행정협정’(Sole Executive Agreement)도 존재하는데, 이는 주로 방위협력, 기밀정보 교환, 군사주둔지 운영, 특정 외교적 합의 등 한정된 분야에서 활용되며 무역 분야에서는 상대적으로 드물게 쓰인다. 「1974년 무역법」(Trade Act of 1974)은 미국 통상정책에서 중요한 전환점이었다. 이 법은 대통령에게 일정 기간 무역협정 협상 권한을 위임하고, 해당 협정을 의회에서 신속하게 처리할 수 있도록 하는 ‘통상촉진권한’(Trade Promotion Authority: TPA) 제도의 법적 토대를 제공하였다. TPA 절차에 따르면, 행정부는 협상 개시 최소 90일 전에 의회와 관련 상임위원회에 서면으로 통보하고, 협상의 목표와 주요 쟁점을 공개해야 한다. 협상 과정에서도 행정부는 의회와 지속적으로 협의하며, 체결 후에는 협정문과 함께 이행법안을 의회에 제출한다. 의회는 TPA 절차하에서 해당 법안을 수정 없이 찬성 또는 반대 표결만 할 수 있으며, 이는 행정부가 협상한 협정의 내용이 국내정치 과정에서 변형되지 않도록 보장하는 기능을 한다. 그러나 TPA는 일몰 규정에 따라 2021년 7월 만료되었고, 이후 현재까지 갱신되지 않았다. 최근에는 TPA 없이 대통령 권한을 활용하여 협정을 체결하고, 의회가 사후입법을 통해 이를 승인하는 방식이 늘고 있다. 대표적인 사례로 2023년 미-일 핵심광물협정, 미-일 디지털 무역협정, 미-대만 21세기 무역 이니셔티브 등이 있다. 이러한 방식은 정치적으로 빠른 대응을 가능하게 하지만, 의회의 정치적 상황이나 입법 일정에 따라 발효가 지연될 수 있다는 불확실성을 내포한다. 또한 미국에서는 체결된 조약이 국내법에서 곧바로 효력을 갖는지 그 여부에 따라 ‘자기집행적’(self-executing) 조약과 ‘비자기집행적’(non-self-executing) 조약으로 구분한다. 자기집행적 조약은 별도의 국내입법 없이 바로 법원 등에서 적용될 수 있지만, 비자기집행적 조약은 반드시 별도의 이행입법을 거쳐야 국내법상 권리·의무를 발생시킨다. 대다수의 FTA는 비자기집행적 조약에 해당하므로 연방의회가 관세법, 무역법, 관련 규제법령을 개정·제정하는 절차가 필수적이다. 자기집행성 판단은 조약 문언의 구체성과 명확성, 당사국의 의도, 미국 헌법의 구조, 그리고 관련 판례를 종합적으로 고려하여 결정한다. 예를 들어 문언이 직접적이고 완결적인 법적 의무를 규정하고 있다면 자기집행적으로 판단될 가능성이 높다. 우리나라와 비교하면, 미국은 대통령과 의회가 협정 체결 과정에서 더욱 유연하고 다층적으로 권한을 나누어 갖는 배분 구조로 되어 있으며, 협정 형식도 전통적인 조약, 의회승인협정, 단독행정협정 등 다양하게 운용된다. 반면 한국은 「대한민국 헌법」 제60조에 따라 ‘통상조약’을 국회의 동의 대상으로 명시하고 있어, 대통령의 협상 권한에 대해 입법부가 사전·사후적으로 강한 통제권을 행사한다. 이러한 구조적 차이로 인해 미국은 TPA를 활용할 경우 협정을 신속히 발효시킬 수 있는 장점이 있으나, 제도가 부재한 시기에는 입법절차가 길어지고 정치적 불확실성이 커진다는 이중적인 평가를 받고 있다. 결과적으로 양국의 제도 차이는 통상협정의 추진 속도, 협상전략, 그리고 국내정치의 영향력 측면에서 뚜렷한 대비를 보인다. 제2절 EU EU는 미국이나 우리나라와 같이 별도의 독자적인 통상조약법과 같은 통상 분야 조약 체결을 위한 시스템을 갖추고 있지는 않다. 다만 EU는 글로벌 공급망 재편, 기후위기, 디지털 전환에 대응해 ‘개방적 전략적 자율성’을 채택하고, 협력과 독자적 행동 능력을 병행하는 통상정책으로 전환하고 있다. EU의 경우, 통상조약 체결의 법적 기반은 「유럽연합기능조약」(TFEU) 제3조와 제207조에 두고 공동통상정책을 EU의 배타적 권한으로 규정하며, 「리스본 조약」 이후 서비스 무역, TRIPS, 외국인직접투자(FDI)까지 범위를 확대하여 의회의 공동결정 권한을 강화하고 있다. 협정의 체결은 범위 조사, 협상 위임, 협상진행, 합의·비준, 적용·발효의 5단계로 진행되며, 혼합협정은 회원국 개별 비준이 병행되어 시간이 오래 걸릴 수 있다고 설명하고 있다. 또한 ECJ 싱가포르 의견을 통해 투자보호와 ISDS가 혼합영역으로 분류되고 있으며, 이에 따라 최근 FTA와 투자보호 관련 부분을 분리하는 EU-only 모델이 활용되고 있다. EU 내에서 통상조약의 체결에 관여하는 주요 참여기관으로는 집행위원회, EU 이사회, 유럽의회가 있으며, 각기 기획·협상, 권한 승인·비준, 감시·동의 기능을 수행하고, 일반입법절차를 통해 통상 이행체계를 공동결정한다. 발효된 협정은 EU-only의 경우 「EU법」에 즉시 통합되며, 혼합협정은 각국의 국내 절차를 거쳐 법·행정조치로 도입된다. 한편 통상조약의 이행 및 집행의 측면에서 EU는 무역집행규정 개정을 통해 WTO 등에서 분쟁해결이 완료되기 이전이라도 맞대응이 가능해지고, 적용 범위도 서비스 무역, 지재권, ‘무역 및 지속가능한 발전’(TSD) 분야로 확대되었다. 또한 연례 이행·집행보고서로 활용률, 장벽 해소, 분쟁·이행 성과를 데이터 기반으로 공개하고, 국내자문단(DAG)을 통한 이해관계자 및 시민사회 감시 장치를 운영하나 영향력의 한계가 지적되고 있다. 아울러 최고통상집행관(CTEO)과 단일접수창구(SEP)를 마련하여 신고·예비평가·정식조사를 일원화하고 있으며, 기체결된 FTA에서는 국가 간 공동위원회·전문위원회를 통해 정례적으로 이행을 점검하고 논의한다. 또한 무역 방어 및 대응 시스템으로 반덤핑, 반보조금 등 무역방어수단(TDI)을 현대화하고 절차 신속화, 저관세부과원칙(LDR) 유연화, 시장왜곡 접근방지장치 등을 도입하여 집행력을 강화하고 있다. 경제적 강압 대응수단(ACI)은 조사, 촉구, 협의 및 대응의 절차로 관세·수입규제·조달배제를 동원할 수 있게 설계되어 있다. 그리고 무역전환 모니터링 태스크포스가 관세감시 데이터에 기초해 위험품목을 선별하고 무역방어수단(TDI) 등의 조치를 연계하고 있다. 이밖에 FDI 심사제도가 안보·공공질서 보호를 위해 EU 및 회원국 간 정보 공유와 조율에 따라 운영되고 있다. 우리나라와 달리 EU는 협상 지침·경과의 공개, 의회·시민사회 참여 제도화, 최고통상집행관(CTEO)·단일접수창구(SEP) 중심의 통합 집행, 경제적 강압 대응수단(ACI) 등 경제안보 대응장치, 연례평가를 통해 피드백 체제를 구축하고 있다. 한국은 지침 비공개와 국회 사후동의 중심 체계, 분산된 집행·분쟁 기능, 경제안보 대응법제의 부재, 사후평가의 한계가 있으므로 EU 제도의 절차적 투명성, 참여 확대 방안, 집행·분쟁 통합책, 경제안보수단, 연례평가체계 등의 도입을 검토할 필요가 있다. 다만 EU의 다층 거버넌스를 전면적으로 도입하는 것은 비효율을 초래할 수 있어 국내 행정환경에 맞춘 선별적 적용이 필요하다. 제3절 일본 일본도 EU와 마찬가지로 통상조약에 특화된 조약 체결 및 이행 절차는 존재하지 않는다. 특히 일본의 경우 통상 관련 조약 체결 시 ‘자유무역협정’(FTA)이라는 용어보다는 ‘경제연계협정’(EPA)이라는 용어를 더 많이 사용한다. 경제연계협정은 FTA의 요소에 더해 무역 이외의 분야, 예를 들면 사람의 이동이나 투자, 정부조달, 양자간 협력 등을 포함하는 포괄적인 협정을 말한다. 일본은 크게 두 가지 기본방침에 따라 경제연계협정을 체결한다. 우선 2004년에 마련된 「향후 경제연계협정의 추진에 관한 기본방침」을 들 수 있다. 경제연계협정 추진의 기본방침은 WTO를 보완하는 것으로, 여기에는 일본의 대외관계 발전 및 경제적 이익 확보에 기여해야 하며 동아시아를 중심으로 경제연계를 추진한다는 일본의 기본입장이 내재되어 있다. 다음으로는 2010년 11월에 채택된 「포괄적 경제연계에 관한 기본방침」 등에 따라 경제적 관점, 나아가 외교전략상의 관점에서 종합적으로 판단한 후 경제연계협정의 체결을 포함한 경제연계 관계의 강화를 적극적으로 추진하고 있다. 일본은 통상조약 체결과 관련해서 2004년 및 2010년에 관련 기본방침을 마련해 두었지만, 통상조약의 체결과 관련된 절차 및 그 이행에 관한 사항을 법률로 명확히 규정하고 있지는 않다. 즉 일본에는 우리나라의 「통상조약법」과 같은 국내법이 존재하지 않으며, 일본의 협상 과정에서 절차란 과거의 협상으로부터 경험칙으로 축적된 것으로서 구체적인 규정에 따른 절차는 아니라고 할 수 있다. 따라서 통상조약의 체결 및 이행과 관련된 내용은 일반적인 조약의 체결 및 이행과 다르지 않다. 일본정부는 대외적으로 맺은 여러 문서 중 국회의 승인을 요한다고 판단되는 사례를 국회승인조약으로 국회에 제출한다. 그러나 전후 「일본 헌법」에서는 국회승인조약의 범위에 대해 명시적으로 규정하지 않았다. 이에 1974년 오히라 마사요시 외무대신이 ‘국회승인조약의 판단기준’에 대하여 보고하면서, 일명 ‘오히라 3원칙’이라는 것이 국제승인조약의 판단기준으로 정착하게 된다. 이 오히라 3원칙 중에서 법률사항을 포함하는 것으로서 국제약속의 체결로 인하여 새로운 입법조치가 필요한 경우 국회승인을 요하는데, 통상조약인 경제연계협정이 이에 해당할 수 있다. 따라서 일본이 맺는 경제연계협정은 국회승인이 필요한 조약이라고 할 수 있다. 또한 경제연계협정의 체결로 인해 국내적으로 새로운 입법 조치가 필요해지므로, 국회승인조약의 이행을 위한 국내법의 정비도 함께 이루어진다. 따라서 국회에는 조약뿐만 아니라 그 국내담보법안도 함께 제출되어야 한다. 국내담보법안은 신규 법률안 또는 기존 법률의 개정안으로, 이렇게 만들어진 법을 일반적으로 ‘국내담보법’이라는 명칭으로 부른다. 일본에서는 국회승인조약을 체결하는 경우, 그 의무를 이행하기 위해 필요한 국내담보법을 완전히 정비한다는 입법정책을 도입하고 있다. 따라서 실무적으로는 조약의 체결과 이행이 동시에 병행적으로 이루어진다고 할 수 있다. 통상조약과 국내이행법의 정합성을 고려하는 측면에서는 이러한 방식을 검토해 볼 필요가 있을 것이다. 제4절 중국 중국도 미국 이외에 앞서 분석한 국가들과 마찬가지로 통상조약에 대한 별도의 조약 체결 제도가 없어 일반적인 제도가 그대로 적용된다. 다만 중국은 조약의 체결과 관련하여 비준 관련 내용이 다소 복잡한 양상을 보인다. 즉 전통적으로 비준은 정부에 대한 감독의 성격을 띠는 입법기관이 맡은 추후의 절차인 데 반해, 중국은 입법기관인 전국인민대표대회 상무위원회와 중앙정부인 국무원이 모두 비준의 권한을 갖는다. 다만 양자가 비준하는 조약의 범위에는 차이가 있으며 국무원의 비준에 대해서는 ‘핵준’이라는 별도의 용어를 사용한다. 그럼에도 규정상 양자가 비준하는 범위에는 일부 명확하지 않은 부분이 있다. 물론 조약의 국내발효를 위해서 어떠한 기관이 비준하는지는 해당 국가의 권한임이 분명하다. 중국은 통상조약의 이행에 대해 WTO 협정은 간접적용, FTA는 직접적용의 형태를 취하는 것으로 보인다. 최고인민법원의 사법해석에 의하면 무역협정은 직접적용이 아닌 간접적용의 대상으로서 국내법으로의 수용을 거쳐, 다시 말해 국내적으로 입법 과정을 거쳐 국내법을 적용해야 한다고 규정하므로 FTA를 포함한 모든 통상조약은 간접적용된다고 해석할 수 있다. 그러나 실제 관행을 살펴보면 FTA에 대한 국내입법의 부재, FTA마다 이행입법을 제정하는 것이 현실적이지 않다는 이유 등에서 FTA는 직접적용된다는 주장이 더욱 설득력을 지닌다. 따라서 WTO 가입을 배경으로 제정된, 앞서 언급한 최고인민법원의 사법해석에 대해서는 그 범위를 제한하는 수정작업이 이루어질 필요가 있다. 한편 통상조약의 이행과 관련하여 국무원에서 국내 무역정책규정과 통상조약의 일치성을 판단하도록 한 제도는 통상조약을 최대한 이행하고자 하는 중국정부의 노력을 반영한 시도로 보인다. 국무원은 다른 국가의 통상조약 합치 여부에 관한 판단의 기능도 담당하고 있다. 제4장 통상조약법의 주요 내용 및 운용사례 제1절 통상조약법의 주요 내용 분석 제1절에서는 통상협정 협상 전·중·후 전 과정에서 「통상조약법」의 구조적 의의를 설명하며, 민주적 통제와 투명성을 제고하고 이행평가를 보장하는 개선방향을 논의하였다. 협상개시 전의 절차에는 공청회 개최, 통상조약체결계획 보고, 경제적 타당성 검토가 포함된다. 공청회는 국민참여를 제도화한 중요한 민주적 통제 장치로 평가되지만, 형식적 운영과 정보 비공개라는 한계가 있으며, 이에 따라 사전 자료 공개나 피해산업 대표 발언 보장, 온라인 병행 진행과 의견 반영서 공개 등 최소 운영요건을 명문화할 필요가 있다. 통상조약체결계획 보고는 국회의 사전관여를 제도화해 투명성을 높였으나, 보고의 내용·시기가 포괄적으로 규정되어 형식화할 우려가 있다. 이에 공청회 결과와 경제적 타당성 검토를 연계하여 보고하도록 표준화하고, 미국 TPA처럼 협상 목표와 쟁점 보고서 제출을 의무화하는 방안이 제시된다. 경제적 타당성 검토는 협상 정당성과 국민설득의 기반을 제공하지만, 정부 주도 분석으로 편향 가능성이 있고, 환경·노동 등 지속가능성 요소나 정책 반영의 구속력이 부족하다는 한계가 있어 독립적 평가기구의 참여 확대, 다차원적 평가 도입, 국회보고·공개 의무의 강화가 필요하다. 협상 단계에서는 국회보고와 의견 제시가 핵심이다. 이는 통상협상 과정에서 국회의 정보 접근과 의견 제시를 제도화한 점에서 한국 통상정책의 민주적 통제장치로 평가할 수 있다. 협상진행 보고에 관해서는 협상안에 주요한 변경이나 국내경제에 중대한 변화가 있을 때 국회에 보고하고 이에 국회가 의견을 제시할 수 있도록 하고 있으나, 중요한 사항의 범위가 불명확하고 국회 의견 반영의 구속력이 낮다는 한계가 있다. 따라서 국회의 의견이 실질적으로 반영되도록 하는 제도적 보완이 필요한데, 가령 협상 전·중·후 단계별 보고체계와 영향평가를 연계하는 방식으로 제도의 실효성을 높일 수 있을 것이다. 통상조약 체결 및 비준 단계의 절차는 영향평가, 협상결과 보고, 국회 비준동의 요청, 설명회 개최로 이루어지며, 이는 협정의 투명성과 정당성 확보에 중요한 역할을 한다. 그러나 영향평가는 경제적 분석에 치우쳐 환경·사회적 지표가 미흡하고, 정책 반영 의무는 선언적 성격에 그쳐 실효성이 낮다는 점이 한계로 지적된다. 또한 평가 시점이 가서명 이후로 한정되어 재협상 부담을 초래할 수 있으므로, 협상 과정 중 예비평가를 병행하는 EU식 다단계 평가 모델을 참고할 필요가 있다. 협상결과 보고 역시 개요 수준에 머물러 국회의 실질적 통제 기능이 약하므로, 공청회 개최 및 경제적 타당성 검토와 연계해 보고하고 주요 평가결과를 포함하도록 제도화할 필요가 있다. 국회 비준 과정은 헌법상 정당성을 보장하지만, 자칫 정쟁으로 흐를 위험이 있어 경제·환경 평가결과의 제출 의무와 자문기구 검토절차를 병행하도록 하는 개선안이 요구된다. 설명회 또한 단순 브리핑에 그치지 않도록 전문가·산업계·노동계가 참여하는 쌍방향 토론 구조를 도입해 사회적 수용성과 학습효과를 강화해야 하며, 이를 통해 「통상조약법」이 의도한 민주적 통제와 투명성을 실질적으로 구현할 수 있을 것이다. 「통상조약법」상 이행평가 제도는 발효 후 일정 기간 내 평가보고를 의무화하여 미국·EU와 유사한 수준의 제도적 투명성을 확보하고 있으나, 그 운영 과정에서 행정 부담, 정보공개 범위 및 평가목적의 한계 등 다양한 쟁점이 드러난다. 첫째, 모든 FTA에 대한 평가 의무가 누적되면서 산업통상부와 연구기관, 국회에 과중한 행정·재정 부담이 예상되므로, 중요도에 따라 평가의 우선순위를 설정하거나 표준화된 축약형 모델을 도입할 필요가 있다. 둘째, 평가결과 공개는 투명성 확보를 위해 중요하지만, 상대국이 이를 협상 압박의 도구나 분쟁의 증거로 활용할 위험이 있어 합리적 공개 범위의 설정이 요구된다. 셋째, 이행평가는 협정 의무의 충실성 판단이 아니라 국내 파급효과와 보상정책의 적절성 점검에 초점을 맞춰야 하며, 피해 원인이 협정 자체인지 다수 협정 간 상호작용에 따른 것인지 명확히 규명해야 한다. 넷째, 평가 주기를 5년 단위로 단축·정례화하거나 독립 평가기구를 도입해 객관성과 정책 피드백을 높이는 방안이 제시되지만, 행정 부담·재정 문제·정책 일관성 훼손의 우려가 병존한다. 다섯째, 노동·환경·디지털 등 신통상 의제를 포함한 포괄적 평가체계로 확장하고, 국회보고와 청문회 권고권을 연계하는 제도화를 통해 민주적 통제를 강화할 수 있다. 특히 한–EU FTA 국내자문단(DAG) 모델은 시민사회·노동계·산업계가 참여해 이행을 모니터링하는 장치로서 한국형 제도에 참고점이 되며, 인력·예산 부담을 고려할 때 분기별 소규모 패널 운영이나 온라인 의견창구 설치, 한시적 태스크포스 편성 등 경량 참여기제가 대안으로 제시된다. 종합하면 이행평가 제도는 제도적 투명성과 사회적 정당성을 높이는 핵심장치이지만, 현실적 부담을 고려한 합리적 범위 설정과 민주적 통제 강화 간 균형 유지가 필수적이다. 이를 통해 제도의 민주성과 정책 정당성을 높이고 국제규범 환경 변화에 능동적으로 대응할 수 있을 것이다. 제2절 운용사례 및 평가 한국의 통상조약은 과거 한–칠레 FTA, 한–미 FTA, 한–EU FTA를 거치며 절차적 투명성과 민주적 정당성 확보의 필요성이 두드러졌고, 이를 제도화한 결과가 「통상조약법」의 제정이라 할 수 있다. 한–칠레 FTA에서는 농업 피해의 우려가 있음에도 사전분석과 공청회 개최가 형식적으로만 진행되어 사회적 갈등이 심화되었고, 이는 향후 국회 정보권의 강화와 영향평가 제도 설립의 필요성으로 이어졌다. 한–미 FTA 협상은 경제적 효과가 강조되었으나 밀실협상 논란, 정보 비공개, 촛불시위로 대표되는 사회적 반발을 초래하며 절차적 신뢰 부족의 문제를 극명하게 드러낸 사례로 남았다. 한–EU FTA 역시 경제효과 분석의 격차, 한글본 번역 오류 논란 등이 절차적 정당성 논의를 불러왔고, 특히 발효 이후 노동·환경·인권 문제가 분쟁절차로 비화하면서 무역협정이 심화된 협정(deep agreement)으로 진화하는 흐름을 보여주었다. 2012년 7월 18일 「통상조약법」이 발효된 이후 동법의 초기 적용 사례로는 한–미 FTA 개정협상이 있다. 한-미 FTA 개정협상에서 정부는 동법에 따라 경제적 타당성 검토, 공청회 개최, 국회보고 의무를 수행하였고 국회는 개정의정서를 비준했다. 그러나 실제 공청회와 국회보고는 형식적 수준에 머물렀고, 국회의 실질적 의견 제시와 이행평가 제도는 충분히 작동하지 못했다는 한계가 지적되었다. 또한 한–인도 CEPA, 한–칠레 FTA 개선협상 등에서도 새로운 의무와 시장개방 효과를 동반했지만, 법에 명문 규정이 없어 해석에 의존해야 하는 불확실성이 드러났다. 이는 개정·개선 협정에도 명시적 절차 규정이 필요함을 보여주는 사례들이다. 신통상 의제 협정인 DEPA와 IPEF는 또 다른 문제를 야기하였다. DEPA는 세계 최초의 디지털 무역협정으로 데이터 이동, 인공지능, 전자결제 등 새로운 의무를 포함하지만, 관세인하가 없어 「통상조약법」상의 전형적 절차(공청회 개최, 국회보고, 영향평가)가 축약적으로만 적용되었다. 「IPEF 공급망 협정」도 관세인하 없이 경제안보협력과 상설기구 설치를 중심으로 구성되었으나, 정부는 이를 「통상조약법」 대상이 아니라고 보아 국회보고나 영향평가절차를 생략하였다. 그러나 협정은 국제법상 조약으로 발효되어 국내효력이 발생했고, 이후 공급망위원회, 위기대응네트워크, 노동력개발네트워크 등 이행기구 설치와 한국의 의장국 역할이 뒤따르며 행정부에 반복적으로 의무를 부여하였다. 이 과정에서 「통상조약법」 절차와 국제조약 이행 간에 괴리가 발생했으며, 국회보고와 이행평가의 제도화가 과제로 남았다. 평가하면 「통상조약법」은 공청회 개최, 경제적 타당성 검토, 국회보고 등을 제도화하여 과거의 불투명성과 사회적 갈등을 개선하는 진전을 이뤘다. 그러나 공청회의 형식적 운영, 국회 의견 제시와 설명회의 실효성 부족, 이행평가의 장기화 등은 여전히 한계로 남았다. 특히 신통상 의제 협정은 「통상조약법」 적용의 공백을 드러내며, 동법의 정의 규정과 절차 범위를 보완할 필요성을 제기한다. 이에 따라 첫째, 경제안보형 협정(공급망, 디지털, 청정경제 등)도 통상조약에 포함하여, 사전영향평가나 국회보고 등 최소 절차가 작동하도록 정의 규정을 보완하는 「통상조약법」 적용 범위의 개정이 필요하다. 둘째, 모든 협정에 동일한 절차를 강제하기보다는 절차 트리거 제도를 도입해 일정한 정도의 경제·사회적 영향이 예상되는 경우에만 축약형 절차(설명자료 공개, 전문가·업계 의견 청취, 국회보고)를 자동 가동하는 방식을 설계할 수 있다. 셋째, 발효 이후 이행평가와 국회보고의 정례화가 필요하다. 특히 상설위원회 등이 포함된 협정은 국회의 통제와 후속 평가체계가 제도적으로 뒷받침되어야 한다. 제5장 통상조약법의 쟁점 및 개선방안 제1절 통상조약 정의에 관한 문제 「통상조약법」은 ‘통상조약’을 가리켜 WTO나 FTA와 같은 포괄적 대외 시장개방을 목적으로 하되 동시에 「대한민국 헌법」 제60조 제1항에 따른 국회 비준동의 대상인 조약으로 한정하고 있다. 그러나 이러한 정의는 지나치게 협소하여 실제로 통상 관련 협정의 상당수가 적용 대상에서 제외되는 문제가 있다. 특히 ‘포괄적 대외 시장개방’의 의미가 모호해 특정 산업 분야를 다루는 협정이나 국민경제에 중대한 영향을 미칠 수 있는 협정조차 「통상조약법」의 적용을 받지 못할 가능성이 있다. 또한 ‘국민경제에 중요한 영향’이라는 판단기준 역시 추상적이고 주관적이어서, 디지털 무역협정이나 공급망 협정과 같이 새로운 형태의 협정이 그 대상인지 불명확해지는 문제가 발생한다. 나아가 미국이 최근 각국과 체결하는 무역합의처럼 공동성명, 국내 행정명령 등 비구속적 형식을 취하는 경우, 시장접근 확대나 규범적 효과가 있더라도 법률상 통상조약으로 보기 어렵다는 한계가 있다. 이러한 불명확성은 향후 디지털 통상, 공급망 협력 등 새로운 통상 의제의 확대에 효과적으로 대응하기 어렵게 만든다. 이에 따라 정의를 보완할 필요가 있다. ‘포괄적 대외 시장개방’이라는 협소한 기준 대신, 경제·통상 분야에서 국민경제에 실질적 영향을 미치는 합의 전반을 포함하도록 범위를 넓힐 필요가 있다. 또한 「대한민국 헌법」 제60조 제1항상 국회동의 요건과의 연계를 유지하는 가운데 디지털 무역협정, 공급망 협정 등 새로운 유형의 합의도 포함할 수 있도록 「통상조약법」상 정의를 재설계하는 작업이 필요하다. 이러한 개정을 통해 「통상조약법」의 적용 범위를 현실에 맞게 확장하여, 향후 다양한 형태의 무역·통상 합의에 대해 국회와 국민의 참여, 투명성, 책임성을 확보할 수 있는 제도적 기반을 마련할 수 있을 것이다. 제2절 통상협상 및 정책 수립 과정 현행 통상정책 수립 및 협상 과정은 산업통상부가 주도적으로 총괄·조정 역할을 맡고 있으나, 대외경제장관회의가 기획재정부 소속으로 운영되면서 부처간 조정 기능이 분산되는 한계가 있다. 통상 문제는 환경·기후, 안보, 외교 등과 긴밀히 연계되는데, 이 과정에서 산업통상부·기후에너지환경부·외교부·농해수부·국방부 등 부처간 이해관계 충돌이 잦아 정책 조율이 지연되는 문제가 나타난다. 따라서 초기 단계부터 다양한 부처가 실질적으로 참여하고 의사결정 권한을 나눌 수 있는 초부처적 조정 메커니즘의 강화가 필요하다. 국회 차원에서도 현재 통상조약 심사 기능이 산업통상자원중소벤처기업위원회에 집중되어 있어 외교·안보·농어업 등 파급효과가 큰 분야별 전문성이 충분히 반영되지 못하고 있다. 이에 따라 최근 개정안들은 외교통일위원회, 농해수위원회 등 다른 상임위원회에도 보고하는 것을 의무화하거나, 경제적 타당성 검토 결과를 국회에 제출하도록 하는 등 보고·심사 구조의 다원화와 사전검토 강화를 추진하고 있다. 또한 「통상조약법」에서는 통상조약의 국내 보완정책에 초점을 두고 있다. 한편 2025년부터 시행된 「통상환경변화 대응 및 지원 등에 관한 법률」은 통상조약 등의 이행에 따른 부정적 영향을 예방하거나 가능한 한 줄이고 통상대응지원업종 경영기업 또는 그 소속 근로자 등이 통상환경의 변화로 인해 입는 피해를 최소화하는 등의 국내대책을 별도로 다룬다. 그런데 이러한 두 법률 사이의 복잡한 구조는 여러 문제를 내포한다. 「통상조약법」에 따른 국내산업 보완, 그리고 「통상환경변화 대응 및 지원 등에 관한 법률」에 따른 부정적 영향이나 피해를 최소화하는 작업은 불가피하게 일부 중복되거나, 중복되지 않는다 하더라도 이에 영향을 받는 기업이나 산업계에 혼선을 초래할 우려가 없지 않다. 따라서 추후 좀 더 통합적인 법 설계를 고민해 볼 필요도 있을 것이다. 제3절 법 이행 및 평가 단계 현행 「통상조약법」은 정보공개, 국회보고, 공청회 개최, 영향평가 등 여러 장치를 통해 국민의 알권리와 정책 투명성을 제도적으로 보장하고 있다. 그러나 실제로는 협상 상대국의 비공개 요청이나 국익 침해 우려를 폭넓게 인정하여 핵심 내용이 협상 중에는 거의 공개되지 않는 경우가 많다. 공청회 역시 개시 전 1회 개최에 그치고, 국민의견제출 제도는 정부의 재량적 수용에 의존해 민간 참여가 형식적 절차에 머무는 한계가 있다. 또한 투명성 강화장치가 주로 협상 전·후 단계에 집중되어 있어 협상 도중의 실시간 정보공유나 이해관계자 참여는 제도적으로 보장되지 못한다. 이러한 구조는 급변하는 국제통상환경에서 통상정책의 신뢰성과 예측 가능성을 떨어뜨린다. 이에 따른 개선방향으로는 첫째, 협상 도중 중요 쟁점 변경이나 조건 변화가 있는 경우 국회와 국민에게 신속히 알리는 중간 공개·중간 평가 제도를 도입할 필요가 있다. 둘째, 영향평가가 협상 타결 직전 단발성으로 그치지 않도록 단계별·분야별 누적형 평가로 전환해야 한다. 셋째, 공청회 개최와 자문절차를 상설화하여 주요 산업단체, 노동·환경단체, 학계 전문가 등이 지속적으로 참여할 수 있도록 해야 한다. 넷째, 국민의견 제출에 대해서는 정부의 수용 여부와 사유를 반드시 공개하도록 하여 책임성을 강화할 필요가 있다. 제4절 기타 통상조약법의 고려사항 「통상조약법」 제20조의 상호주의는 상대국의 협정 불이행 시 “상응 조치”를 허용하지만, 어떤 절차·수단·비례성을 기준으로 집행할지 구체성이 부족하여 실효성이 제한된다. 다른 국내법률의 상호주의가 상호적 대우 부여나 조건부 협력인 데 비해, 「통상조약법」은 제재·보복 성격이 있어야 함에도 집행 설계가 빈약하다. 특히 미국 및 EU 등의 경우 협정상 권리침해를 근거로 구체적인 절차 아래 양허정지나 추가관세 조치 등을 운용하는 반면, 우리 법은 그러한 절차적 안전장치와 수단 메뉴의 명시가 미흡한 편이다. 따라서 상호주의 조항은 발동 요건과 비례성 판단, 가용할 만한 대응수단으로의 추가 및 종료, 재검토 절차를 명료화하는 방향으로 정교화할 필요가 있다. 아울러 동법 제16조~제19조는 경제적 권익 보장, 피해 대응, 남북교역 특수성, 농어업·중소기업 보호 등을 선언하지만, 국제분쟁에서 작동할 구속력 있는 절차나 기준이 결여하여 대외적 효력은 제한적인 편이다. 이에 각 조항은 절차의 구체화를 통해 실효성을 보완할 필요가 있을 것이다. 제6장 결론 대한민국의 「통상조약법」은 2012년 제정 이후 통상정책 결정의 투명성과 민주적 통제를 제도화함으로써 과거 한–미 FTA 체결 당시 불신을 해소하는 역할을 했다. 국회보고, 공청회 개최, 경제적 타당성 검토의 절차를 통해 대통령의 조약체결권에 대한 국회의 견제력이 강화되었고, 통상정책이 행정부의 독점 영역에서 국민적 합의기반의 공적 정책으로 전환되는 성과를 거두었다. 그러나 최근 글로벌 공급망 재편, 디지털 무역, 경제안보 이슈 확산 등 환경 변화 속에서 현행 법제의 한계가 드러나고 있다. 첫째, 동법의 적용 대상이 ‘시장개방형’ 협정에 한정되어 디지털·공급망·기술 협력 등 새로운 형태의 협정은 법적 사각지대에 있다. 둘째, 국회보고절차가 형식화되어 실질적 의견 개진이 어렵고 상임위원회 간 통합심의가 불가능하다. 셋째, 공청회·자문절차가 형식에 그쳐 국민신뢰를 약화하며, 넷째, 사후평가와 피해산업지원 제도가 분산되어 정책 피드백의 일관성이 부족하다. 이에 따라 본 연구는 「통상조약법」을 단순한 절차법이 아닌 ‘통상 거버넌스 통합법’으로 발전시킬 필요성을 제시한다. 이 새로운 패러다임은 절차의 민주성과 외교적 유연성의 조화를 특징으로 하는 ‘균형점 모델’과, 법제 간 정합성과 통합이행체계의 구축이라는 두 축을 중심으로 한다. 우선, 균형점 모델은 다음 세 가지 방향을 포함한다. 첫째, ‘법적 포괄성 확대’이다. 즉 「통상조약법」의 적용 범위를 ‘통상조약 등’으로 넓혀 디지털 무역, 공급망, 환경·기술 협정 등도 민주적 통제 아래 두어야 한다. 둘째, ‘절차 트리거 제도의 도입’이다. 이는 협정의 경제적 중요도에 따라 축약형·전면형 절차를 구분하여 행정부의 신속성과 민주주의를 병행하려는 시도이다. 셋째, ‘국회의 실질적 통제 강화’다. 즉 외통위·농해수위·기재위 등 다원적 보고체계와 ‘비공개 협상정보 공유제도’를 도입해 입법부의 협상 영향력을 확대한다. 넷째, 행정부의 책임성 강화를 위해 ‘책임성 보고 조항’을 신설하고, 산업계·시민사회가 참여하는 상설 민간자문위원회를 설치함으로써 참여형 거버넌스를 제도화해야 한다. 한편 이행체계의 통합성 강화를 위해서는 첫째, 사후평가–국내대책–입법 간 연계 구조를 명문화하고, 독립평가기구를 설치하며, 기술지원 중심의 피해보완체계를 법제화할 필요가 있다. 둘째, 일본식 ‘조약 병행입법제도’의 도입을 검토하여 비준동의와 국내입법을 동시에 심의함으로써 제도적 공백을 해소하는 시스템을 갖출 필요가 있다. 셋째, EU의 ‘경제적 강압 대응수단(ACI)’을 참고해 상호주의 조항의 실효성을 높이고, 협정 불이행 시 관세인상·양허정지 등 대응절차를 명문화하는 것도 고려할 수 있다. 이러한 제도적 개선을 통해 궁극적으로 「통상조약법」은 ‘국가 통상정책의 헌법적 기본법’으로 자리매김해야 한다. 즉 협상·비준·이행·피해구제를 포괄하는 통합체계로 재설계하여 정권교체나 조직개편에도 흔들리지 않는 ‘지속가능한 통상국가’의 제도적 기반을 마련할 필요성이 있다. 이를 위해 본고에서는 법적 포괄성, 절차적 민주주의, 전략적 유연성, 정합적 이행체계, 그리고 국제적 신뢰성 등의 5개 원칙을 제시하였다. 결국 「통상조약법」은 협정절차를 규율하는 행정법을 넘어, 민주성과 전략성을 조화시키는 통상 거버넌스의 헌법적 근간으로 진화해야 한다. 이러한 개혁을 통해 한국은 디지털·공급망·기후·안보 등 복합적인 통상질서 속에서 민주주의와 전략적 통상정책을 조화시키는 선진 통상국가로 도약할 수 있을 것이다.

• 경제 > 경제일반
• 권현호
• 대외경제정책연구원
• 2026

지방관리무역항 보안관리체계 재정립 연구

1. 연구의 배경 및 목적 ■ 「지방일괄이양법」 시행 이후 지방관리무역항 관리청은 지방자치단체로 변경되었으나, 항만보안업무는 지방해양수산청에서 수행하는 이원화 구조 발생 - 「항만법」과 「국제선박항만보안법」 간 용어 불일치 및 항만시설소유자 개념 모호로 법적 책임 소재 불명확 - 2024년 지방관리무역항 항만보안예산 대폭 삭감 등 현실적 문제 발생으로 적정 수행주체 규명 및 법제도 개선 시급 ■ 이에 따라 지방관리무역항 항만보안업무의 적정 수행주체를 다양한 측면에서 규명하고, 법제도적 개선방안을 도출하는 것이 본 연구의 목적 - 항만시설소유자 개념 및 보안책임 귀속 명확화, 법령 개정방안·재정지원 체계·협력 체계 제시 등을 통해 항만보안의 지속가능성 확보 기대 2. 지방관리무역항 항만보안관련 법제도 현황 및 주요 이슈 1) 「지방일괄이양법」 시행에 따른 지방관리무역항 이관 현황 ■ 2021년 1월 1일 시행된 「지방일괄이양법」은 중앙행정기관의 기관위임사무를 지방자치단체의 자치사무로 일괄 이양하여 지방분권을 실질적으로 구현하고자 제정 - 이 법률은 총 46개 법률에 해당되는 각 사무를 지방으로 이양하는 대규모 권한 이양을 규정하였으며, 해양수산 분야도 상당 범위가 포함 - 항만사무의 지방이양은 2008년 지역발전정책 보고회에서 본격화되었으며 당시 주요 무역항을 제외한 항만의 관리·개발 기능을 지방으로 위임하되 인력과 예산을 함께 이관하는 방침이 결정됨 ■ 2010년 지방위임을 거쳐 2021년 지방이양으로 완성되는 단계적 과정을 통해 지방관리무역항 17개소에 대한 항만시설 관리 권한이 이전됨 - 「항만법」, 「선박입출항법」, 「공유수면법」, 「항만운송사업법」 등 관련 법률에 따라 항만개발사업 시행, 항만시설 사용허가, 항만운송사업 등록 등의 사무가 자치사무로 전환됨 - 그러나 「국제선박항만보안법」은 46개 이양 대상 법률에 포함되지 않아 항만보안 관련 업무는 이양 대상에서 명시적으로 제외 - 이는 2009년 지방분권촉진위원회 논의 당시 대다수 시·도가 ISPS Code, SOLAS 등 국제협약에 대한 전문지식과 경험 부족을 우려하여 반대 의견을 표명한 데 기인함 - 결과적으로 지방관리무역항은 관리주체와 보안책임 주체가 분리되어 운영되는 이원화 구조가 형성, 이러한 구조는 2010년 위임 당시부터 2025년 현재까지 약 15년간 지속되고 있음 2) 항만보안업무 관련 법제도 현황 ■ 항만보안과 직접적 관련이 있는 「국제선박항만보안법」은 2007년 제정되어 IMO의 ISPS Code 이행을 위한 국내 법적 기반을 제공함 - 위험도 기반 보안체계를 채택하여 보안등급을 1단계부터 3단계까지 구분하고 단계별로 차별화된 보안조치를 시행하도록 규정 ■ 「보안업무규정 시행규칙」 제52조의2는 공항·항만 시설을 국가안전보장에 중요한 시설로 명시하고 있음 - 이는 항만시설이 단순한 교통 인프라가 아니라 국가보안 차원에서 특별히 보호되어야 할 국가보안시설임을 의미 ■ 법령 해석상 중요한 쟁점은 「국제선박항만보안법」 제2조 제8호가 항만시설소유자를 “항만시설의 소유자·관리자 또는 운영 위탁자”로 정의하고 있다는 점임 - 문리해석상 지방자치단체가 항만시설의 “관리자”로서 항만시설소유자에 해당하는 것으로 해석될 여지가 있음 - 그러나 이러한 해석에는 입법연혁상의 한계, 실효성 확보 수단의 부재, 현실과의 괴리, 국가보안사무의 특성 등 중요한 한계가 존재함 - 특히 제50조 제1항은 지방자치단체에 대한 벌칙 적용을 제외하고 있어 실질적 이행을 담보할 수 없는 구조임 ■ 법체계적으로 「항만법」 제104조는 권한 위임 대상으로 시·도지사를 명시하고 있으나, 「국제선박항만보안법」 제44조는 위임 대상으로 소속 기관의 장만 규정하여 지방자치단체를 포함하지 않음 - 이는 항만보안업무가 국가 고유사무임을 보여주는 근거로 해석할 수 있음 3) 관리주체와 보안책임 주체 이원화로 인한 문제점 ■ 「국제선박항만보안법」 제2조 제8호의 문리해석상 지방자치단체가 “관리자”로서 항만시설소유자에 해당할 수 있으나, 입법연혁과 법체계를 고려할 때 이는 중대한 모순을 내포함 - 특히 2024년 신설된 제33조의2는 지방자치단체가 불법 드론에 대해 탐지·퇴치 등 항만보안 조치를 할 수 있다고 규정, 제6조 제3항은 해양수산부장관이 보안등급을 항만시설소유자에게 통보하도록 함 - 이러한 조항들은 지방자치단체의 보안업무 수행을 전제하고 있음 ■ 그러나 실제로는 지자체가 보안업무에서 제한적으로 작동하고 있어 법령과 현실 간 괴리가 발생함 - 제50조 제1항이 지방자치단체에 대한 벌칙 적용을 제외하고 있어, 법적 의무 이행을 강제할 실효성 있는 수단이 부재한 점도 법체계상 중대한 공백을 의미 ■ 운영상으로는 예산 운영의 비효율성이 두드러짐 - 지방자치단체가 항만시설 관리권을 갖고 있음에도 보안 관련 예산은 국가에서 편성·집행하고 있어 효율적 자원 배분에 어려움이 발생 - A항의 사례를 보면 항만보안시설 확충 예산이 2023년 672,817천 원에서 2024년 278,141천 원으로 약 58.7% 감소 ■ 전문성 측면에서도 지방자치단체는 청사 보안을 제외하고 국가안보 관련 보안업무를 수행한 경험이 거의 없음 - 실제로 2008~2009년 지방분권촉진위원회 논의 시 대다수 시·도가 ISPS Code, SOLAS 등 국제협약에 대한 전문지식 부족을 이유로 반대함 - 경상남도를 기준으로 볼 때 지방해양수산청의 선원해사안전과와 같은 보안 전문 조직체계가 존재하지 않으며, 지자체 담당자들은 국제협약에 대한 지식이 거의 없는 것이 현실 - 보안업무를 지자체가 수행한다고 가정할지라도 이러한 문제들은 단기간 인력이나 예산 지원으로 해결될 수 없으며, 체계적 준비 없이 이관이 이루어질 경우 오히려 보안 공백이 발생할 우려가 있음 3. 지방관리무역항 항만보안책임 이관 관련 실태조사 1) 지방관리무역항 항만시설 보안 현황 ■ 지방관리무역항 12개소를 대상으로 보안시설, 보안인력, 예산 현황을 조사한 결과 항만 규모별로 큰 편차가 확인됨 - 보안시설의 경우 CCTV, 출입통제시스템, 보안울타리 등 기본 시설은 대부분 갖추고 있으나 상당수 장비가 노후화되어 있음 - 특히 일부 항만은 설치 후 10년 이상 경과한 장비를 운영 중이며, 유지보수 예산 부족으로 정상적인 기능 수행이 어려운 상황임 - 보안시설의 질적 수준도 항만별로 상이하여 통일적인 보안 수준 유지에 어려움이 있음 ■ 보안 인력은 절대적으로 부족한 것으로 나타남 - 제주항(141명)을 제외한 대부분의 항만은 8~25명 수준의 보안인력을 운영하고 있음 - 이는 24시간 교대근무 체계를 고려할 때 최소 필요 인력에도 미치지 못하는 수준임 - 보안인력의 대부분은 청원경찰로 구성되어 있으나, 항만보안관리관으로서의 전문교육이 부족함 - ISPS Code 등 국제협약에 대한 이해도가 낮아 국제수준의 보안업무 수행에 한계가 있음 ■ 보안료 징수액은 항만 운영비용 대비 극히 미미한 수준임 - 대부분의 항만에서 연간 보안료 징수액은 수백만 원에 불과하며 이는 인력비와 시설유지비의 1%도 충당하지 못하는 금액임 - 보안업무는 전적으로 지방청의 국가예산에 의존하고 있는 실정이며 지자체가 자립적으로 보안체계를 운영할 재정적 기반이 사실상 부재함 ■ 이러한 실태조사 결과는 지방관리무역항에 대한 지자체의 자립적 보안체계가 아직 갖춰지지 못했음을 보여줌 - 국제협약(ISPS Code) 수준의 보안을 일관되게 유지하기 위한 필수요건이 충분히 갖춰지지 않음 - 시설의 노후화, 인력의 전문성 부족, 재정적 자립도 미흡 등 구조적 문제가 복합적으로 존재함 - 단기간 내 이러한 문제를 해결하기는 현실적으로 어려운 상황임 ■ 지방해양수산청은 현재의 이원화 구조가 예산 편성·집행의 비효율성, 책임소재 불명확, 업무 조정의 어려움 등을 야기한다고 지적 - 항만보안업무는 국가 차원에서 통합 관리체계를 유지할 필요가 있으며 특히 ISPS Code 등 국제협약 이행과 전국적으로 통일된 보안 수준 유지를 위해서는 국가의 총괄 기능이 필수적이라고 강조 ■ 지자체의 경우 항만보안업무 이관에 전반적으로 부정적인 입장 - 2008~2009년 지방분권촉진위원회 검토 당시에도 다수 시·도가 반대했던 점을 고려하면, 지자체의 보안업무 수행 필요성과 의지는 매우 낮은 것으로 판단됨 2) 지방자치단체 보안업무 수행 사례 ■ 지자체의 보안업무 수행 가능성을 검토하기 위해 도시철도와 상수도 정수시설 보안사례를 분석함 - 도시철도의 경우 「도시철도법」에 따라 지자체가 테러방지, 보안검색, CCTV 운영 등의 보안업무를 수행하고 있음 - 상수도 정수시설은 「수도법」에 따라 지자체가 출입통제, 보안울타리, 감시체계 등을 운영하고 있음 - 이는 지자체가 일정 수준의 물리적 보안업무를 수행할 수 있는 역량을 보유하고 있음을 보여줌 ■ 다만, 도시철도·상수도 보안과 항만보안은 본질적으로 구분된다는 특징이 있어 신중한 접근이 필요 - 도시철도와 상수도 보안은 국내법에 기반한 서비스 안전과 자산 방호라는 단일 차원의 보안업무임 - 반면 항만보안은 국제협약 이행, 국경관리(CIQ), 대테러·대량살상무기 대응, 불법물자 유입 차단 등 국가적·국제적·복합적 기능이 결합된 보안체계임 - 도시철도와 상수도는 해당 지역 주민의 안전과 서비스 제공이 주된 목적이나, 항만은 국가 전체의 안보와 직결됨 - ISPS Code는 국제해사기구(IMO) 협약으로 체약국 정부의 이행 책임을 전제하며, 전국적으로 통일된 보안 수준 유지를 요구함 ■ 도시철도와 상수도 사례는 지자체가 물리적 시설 보호를 수행할 수 있음을 보여주지만, 항만보안이 요구하는 국제협약 이행, 국가안보 기능, 전국 통일적 보안 수준 유지는 명백히 국가사무의 영역임 - 지자체의 역량은 물리적 시설 관리 수준에 머물러 있으며, 국제협약 기반의 국가안보 업무를 수행하기에는 아직 전문성과 조직체계가 부족함 - 특히 항만보안은 국가정보원, 관세청, 출입국관리 등 국가기관 간 긴밀한 협력체계가 필수적이며 보안등급 설정, 보안평가, 보안계획 승인 등 핵심 보안업무는 「보안업무규정 시행규칙」상 국가보안기관의 협의를 전제로 하고 있어 지자체 단독으로 수행하기 어려움 4. 항만보안업무 수행 주체 명확화를 위한 검토 1) 항만보안업무 수행주체 검토 ■ 항만보안업무의 적정 수행주체를 법적 성격, 지방자치단체의 역량, 국제협약 이행 책임, 재정 안정성 등 다각적 관점에서 종합적으로 검토한 결과, 현 단계에서는 국가가 수행하는 것이 타당하다는 결론에 이름 - 법적 성격 측면에서 항만보안업무는 「지방자치법」 제15조가 규정한 국가사무의 여러 요건에 부합함 - 제1호(국가의 존립에 필요한 사무: 국가안보·국경관리), 제2호(전국적으로 통일적 처리를 할 필요가 있는 사무: ISPS Code 이행), 제4호(전국적 규모의 기간시설 사무: 항만), 제7호(고도의 기술이 필요한 사무: 국제협약 전문지식)에 해당함 - 이는 원칙적으로 국가가 처리해야 하는 사무임을 의미함 ■ 지방자치단체의 역량 측면에서 현 단계에서의 즉각적 수행은 어려운 상황임 - 실태조사 결과 지방관리무역항의 보안시설은 항만 간 편차가 크고 일부는 노후화되어 있음 - 보안인력 확보에 어려움이 있고 보안료 징수는 거의 이루어지지 않아 자립적 보안체계 운영이 쉽지 않은 상황임 - 이해관계자 의견조사에서 지방자치단체는 ISPS Code 등 국제협약에 대한 이해도 제고 필요성, 전문조직 체계 구축의 어려움, 청원경찰의 역할 재정립 필요성 등을 언급하며 현 단계에서의 보안업무 이관에 신중한 입장을 보임 - 특히 PFSO 자격요건을 충족하는 인력이 충분히 확보되지 않았으며, 지방자치단체는 항만보안 분야에서의 업무 경험 축적이 필요한 상황임 ■ 국제협약 이행 책임 측면에서 항만보안 사무는 일관성 확보가 필요함 - ISPS Code는 국가가 국제사회에 대해 직접 책임을 지는 의무이며, 외국 정부나 선사들은 국가 차원의 보안체계를 신뢰함 - 보안업무가 지자체별로 분산 운영될 경우 지역별 재정 여건과 정책 우선순위 차이로 인해 항만 간 보안 수준 편차가 발생할 우려가 있음 - 일부 항만의 보안 취약점이 국가 전체의 국제적 신뢰를 저하할 수 있음 - 국제협약상 국가가 최종 책임을 지는 구조에서 실제 관리는 지자체가 하는 경우 법적 책임 소재가 불명확해지는 문제가 발생할 수 있음 ■ 재정 안정성 측면에서 현행 국가 수행 체계에서도 예산 부족 문제가 존재하며, 지자체 이양 시 이 문제는 더욱 심각해질 것으로 예상됨 - 현재 항만보안료 징수액은 연간 수백만 원에 불과해 실제 소요되는 인력비와 시설유지비의 1%도 충당하지 못하고 있음 - 징수된 보안료는 국가에 귀속되어 국가예산에 편입되며, 국가는 이를 기반으로 보안업무를 수행하고 있으나 보안료만으로는 턱없이 부족하여 일반 국가예산으로 충당하고 있는 실정임 - 업무를 지자체로 이양할 경우 재정 문제는 더욱 악화할 우려가 큼 - 「지방일괄이양법」상 전환사업비는 2026년까지만 한시적으로 지원되며 2027년부터는 지자체가 자체 예산으로 편성해야 함 - 지자체 입장에서는 보안 CCTV, 청원경찰 인건비, 보안장비, 보안울타리 등 항만보안에 소요되는 상당한 예산을 지속적으로 부담해야 하는데, 이는 지자체의 재정 여건상 큰 부담이 될 수밖에 없음 - 실제로 이해관계자 의견조사에서 지자체들은 “충분한 예산 지원 없이는 보안업무 수행이 불가능하다”라는 입장을 명확히 하였으며, 이는 예산 확보가 이양의 전제조건임을 보여줌 ■ 지방분권 정책과의 관계 측면에서도 신중한 접근이 필요함 - 지방분권은 중요한 헌법적 가치이지만, 국가안보, 국제협약 이행, 국민의 생명과 재산 보호라는 근본적 가치와의 균형을 고려해야 함 - 항만보안업무는 「지방자치법」 제15조가 명시한 국가사무의 여러 요건을 충족하며, 보충성의 원칙상 현 단계에서는 국가가 수행하는 것이 적절함 2) 항만보안업무의 세부 업무별 수행주체 적정성 ■ 항만보안업무는 그 법적 성격, 지자체의 현 역량 수준, 국제협약 이행 책임의 일관성, 예산 확보의 안정성 등을 고려할 때 국가가 수행하는 것이 타당함 - 다만, 장기적으로는 지방자치단체의 전문역량이 충분히 배양되고 안정적 예산 지원 체계가 확립되며 국가의 감독·지원 시스템이 구축된다면, 시설·장비 관리 및 인력 운영 등 일부 업무에 대해 조건부 이양을 검토할 여지는 있음 ■ 현행 이원화 구조로 인한 법적 불명확성과 업무 협조의 어려움을 해소하기 위해서는 법제도 개선이 필요함 - 현재 관리청(지자체)과 보안업무 수행기관(지방청)의 분리로 인한 책임 소재 불명확성, 업무 협조 지연 등의 문제가 존재함 - 이는 보안업무를 지자체로 이양함으로써 해결할 사안이 아니라 「국제선박항만보안법」 및 「항만법」 개정을 통해 국가 수행의 법적 근거를 명확히 하고, 지자체와의 협력 체계를 강화함으로써 해소해야 할 과제임 ■ 「국제선박항만보안법」 개정을 통한 명확화가 필요함 - 제2조 제8호를 개정하여 지방관리무역항의 경우 항만시설소유자를 해양수산부장관으로 명시하거나, 새로운 조항을 신설하여 지방관리무역항 보안업무의 국가 수행을 명문화해야 함 - 또는 제23조(항만시설보안책임자) 제1항에서 “항만시설소유자(지방관리무역항의 경우에는 국가로 한다)”와 같이 개정하는 방안도 검토 가능함 ■ 제45조를 개정하여 재정지원 절차를 구체화하고 국가 필수사무로서의 우선 예산 반영 근거를 마련해야 함 5. 결론 및 정책제언 1) 연구의 결론 ■ 본 연구는 2021년 「지방일괄이양법」 시행 이후 지방관리무역항의 관리주체와 보안책임 주체가 분리된 이원화 구조의 문제점을 법제도적·실증적으로 분석하고 개선방안을 도출 - 법제도 분석 결과 「국제선박항만보안법」상 항만시설소유자 개념과 실제 보안업무 수행 주체 간 불일치, 「항만법」상 “관리청”과 「국제선박항만보안법」상 “관리자” 개념의 불일치 문제 등을 확인 - 지방관리무역항 12개소 실태조사 결과 보안시설은 노후화되고 항만별 편차가 크며 보안료 징수액은 연간 수백만 원에 불과해 자립적 보안체계 운영이 불가능함을 확인 ■ 항만보안업무의 법적 성격을 「지방자치법」 제15조에 비추어 검토한 결과 국가사무로 판단됨 - 국가안보 직결(제1호), 전국적 통일성(제2호), 전국적 규모(제4호), 고도의 기술(제7호)에 모두 해당함 - 2010년 이후 15년간 지방청 수행 현실, 지자체 역량 부족, 입법연혁 등을 종합할 때 국가 수행이 타당함 ■ 현행 이원화 구조의 문제는 지자체 이양이 아닌 법령 정비를 통해 해결할 필요가 있음 - 보안업무의 국가 수행을 명문화하고 안정적 예산 확보 체계를 구축하며 해양수산부와 지자체 간 협력체계를 제도화해야 함 2) 정책제언 ■ 보안업무 수행 주체 명확화를 위해 「국제선박항만보안법」 제2조(정의)를 정비하여 지방관리무역항에서 “관리자”의 해석 여지를 축소하고, 보안업무의 국가 수행 원칙 및 해양수산부장관의 책임을 명시할 필요 - 현행 정의는 지방관리무역항 관리청(시·도지사)이 보안업무 수행·책임 주체로 해석될 여지가 있으며, 「항만법」의 “관리청”과 보안법의 “관리자” 개념 간 용어 불일치도 존재 ■ 또한 「국제선박항만보안법 시행령」 제15조를 개정하여 지방관리무역항 보안업무가 해양수산부장관 권한에 속함을 명시하고, 지방해양수산청장에 대한 위임 근거와 지자체(관리청)의 협력 의무를 규정함으로써 수행 체계를 구체화할 필요 - 현행 시행령은 위임 권한만 나열할 뿐 지방관리무역항 보안업무가 해양수산부장관의 권한에 속한다는 점을 명시하지 않음 - 관리청인 지자체와 보안업무 수행기관인 지방해양수산청 간의 협력 의무가 법령에 명시되어 있지 않음 - 지방관리무역항 보안업무의 국가 수행 원칙 명시, 지방해양수산청장에 대한 위임 근거 명확화, 지자체의 협력 의무 규정이 필요 ■ 또한 재정지원 근거 강화를 위해 현행 「국제선박항만보안법」 제45조를 좀 더 구체적으로 개정하는 것을 제안 - 향후 예산 편성 과정에서 재량에 따라 예산이 삭감될 수 있으며 현행 법령은 지원의 대상, 기준, 절차 등이 구체적으로 규정되어 있지 않아 예측가능성이 낮음 - 따라서 제45조를 개정하여 “지원하여야 한다”라고 변경하고 재정지원을 의무화하는 것을 제안 - 또한 지원 대상 비용 구체화(보안료 수입 부족분, 시설투자 비용, 긴급 조치 비용 등), 해양수산부장관의 지원 계획 수립 의무, 기획재정부장관의 우선 고려 의무를 명시하는 것을 제안함

• 일반공공행정 및 공공안전 > 지방행정·재정지원
• 김가현
• 한국해양수산개발원
• 2026

개도국의 공급망실사 대응과제와 국제협력에 대한 시사점

공급망실사는 글로벌 분업체계가 급진전하던 1990년대 들어 ESG 이행, 동등한 경쟁 환경(level playing filed) 조성의 일환으로 출발하였으며, 유럽을 중심으로 제도화되면서 기업의 실질적인 의무 사항으로 발전하였다. 여기에 더해 최근에는 지정학적 요인으로 인해 공급망실사가 공급망 블록화의 수단으로까지 사용되고 있다. 공급망실사 규제는 실사의무가 부여된 기업뿐만 아니라 해당 기업의 공급망 내 협력사들에도 영향을 미친다는 점에서, 개도국 기업에도 부담으로 작용한다. 한국의 대부분 산업의 중간재, 원자재 조달이 개도국 생산 네트워크에 의존하고 있는바, 개도국의 공급망실사 대응 역량 강화는 한국에 중요한 현안이다. ‘OECD 다국적기업 가이드라인’을 이행하는 52개 국가에서 국가연락처(NCP: National Contact Points)를 통해 접수된 고충사항(grievance)에 따르면, 공급망실사 이행이 중요한 현안으로 인식되고 있으며, 인권, 고용, 환경 등 다양한 분야에서 지침 준수에 어려움을 호소하고 있다. 공급망실사 제도는 공급망의 투명성과 책임성을 강화하는 방향으로 작동하지만 그 이행을 위한 역량은 국가마다 다르며, 이러한 비대칭성은 글로벌 가치사슬의 불안정성으로 이어질 가능성이 있다. 특히 광물 공급망의 경우 지정학적 리스크와 ESG 리스크가 중첩된 분야로, 공급망실사의 적정한 이행이 더욱 강조되고 있다. 공급망실사 규제 확산에 따라 개도국 기업들이 직면하게 될 주요한 도전과제는 규범 수용 역량 강화, 실사 시스템 및 인프라 구축, 기업 경쟁력 강화로 구분할 수 있다. 첫째, 공급망실사에 적합한 행정절차와 법 적용, 개도국 여건에 맞는 제도 적용, 개도국의 실행력 강화 등을 추진해야 한다. 둘째, 실사 시스템 및 인프라 구축을 통해 개도국 기업들의 기본적인 실사 대응 조건을 개선할 필요가 있다. 셋째, 개도국 기업들은 관련 데이터 접근과 실사 프레임워크 탐색에 필요한 기술적 노하우 부족, 엄격한 실사 요구에 따른 자금조달 여건 악화 등에 대응해야 한다. 개도국들은 이러한 과제에 대응하기 위한 노력하고 있으며, 공급망실사와 관련한 국제협력도 활발하게 진행하고 있다. 최근 국제협력은 노동집약적 산업인 의류 및 섬유, 농업 분야와 광물 분야에 초점이 맞추어져 있다. 협력 내용은 노동환경 개선 및 최저임금 보장, 인권실사 역량 강화 등에 초점이 맞추어져 있으며, 광물 분야의 경우 자원 안보적 관점에서의 협력이 부각되고 있다. 공급망실사를 이행하기 위해 개도국의 제도·데이터 인프라 구축, 감독기관 역량 강화, 중소기업 교육·컨설팅, 기술지원 등 종합적인 지원이 중요해질 것으로 보이며, 한국의 전략적 이익, 국제사회에서의 역할을 고려할 때 한국의 개발협력정책은 공급망실사 역량 지원 사업을 한 축으로 고려할 필요가 있다. 한국의 개도국에 대한 공급망실사 협력은 ① 국제 규범 정합성 및 제도 역량 강화 지원, ② 개도국의 공급망 추적성과 투명성을 제고할 수 있는 인프라 구축, ③ 지속가능 경쟁력 및 친환경 생산 역량 강화에 초점을 맞추어, ODA의 전략적 활용, 통상협정과의 연계성을 도모하는 한편, 국내기업의 공급망실사 이행 지원을 위한 거버넌스 개선 노력 중심으로 추진되어야 한다.

• 경제 > 경제일반
• 김정곤
• 대외경제정책연구원
• 2026